Analýza se zabývá systémem řízení kvality učebnic pro základní školy a odpovídající ročníky nižšího stupně gymnázií v Česku a mapuje jeho hlavní problémy. Práce rozebírá stávající stav a rozpoznává nutnost podpory implementace revize Rámcového vzdělávacího programu pro základní vzdělávání (RVP ZV) prostřednictvím učebnic, neboť RVP ZV zásadně mění požadavky na výuku a klade nové nároky na pedagogy. Analýza se kriticky dívá na schvalovací doložkové řízení učebnic, které postrádá dostatečně definované standardy kvality a transparentnost recenzních procesů. Značné riziko představuje také změna ve financování učebnic, o němž nově rozhodují zřizovatelé. To by mohlo vést k prohlubování nerovností a snížení kontroly kvality používaných výukových materiálů ve školách. Analýza proto předkládá návrhy řešení pro zlepšení systému, přičemž srovnává český přístup se zahraniční praxí.

1. Role učebnic v českém vzdělávacím systému: proč se jimi nyní zabývat?

Revidovaný Rámcový vzdělávací program pro základní vzdělávání (dále RVP ZV) vstoupil v platnost v roce 2025. Školy jsou povinny od září 2027 vyučovat v 1. a 6. ročnících podle školních vzdělávacích programů (ŠVP) zpracovaných v souladu s revidovaným RVP ZV. Již ale ve školním roce 2025/2026 podle něj může probíhat výuka tam, kde se školy dobrovolně rozhodly.

RVP ZV přináší zásadní změny: ještě větší důraz na rozvoj klíčových kompetencí, rozvoj gramotností nebo větší flexibilitu při tvorbě ŠVP. Cílem revize bylo formulovat očekávané výsledky učení (OVU) konkrétněji než původní očekávané výstupy a popsat pomocí nich všechny kategorie vzdělávání – klíčové kompetence, průřezová témata i základní gramotnosti. To se však podařilo v různé míře, a v některých oblastech tak OVU stále poskytují učitelům značnou volnost v interpretaci, o jaký vzdělávací obsah se jedná a do jaké hloubky ho mají žáci zvládnout².

I kdyby byl RVP ZV zpracován podrobněji a učitelé měli zcela jasno v tom, jaký vzdělávací obsah mají žákům předat, tvoří učebnice zásadní prostředek implementace kurikula. Pokud je totiž učebnice kvalitní, poskytuje učiteli cestu, jak obsah didakticky správně a po vhodných krocích předávat žákům. Učebnice by také měla hlídat, zda předkládaný obsah odpovídá znalostem a dovednostem žáků v daném ročníku v jiných předmětech, a měla by tak zajišťovat koherentnost celého kurikula. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) však situaci vidí jinak a argumentuje tím, že podobnou funkci mohou zastat podpůrné učební materiály – jako například otevřené vzdělávací zdroje (OVZ) sdílené mezi učiteli na metodických portálech Národního pedagogického institutu ČR (NPI ČR), přiřazené ke každému očekávanému výsledku učení. Tyto materiály sice procházejí odborným posouzením, neexistuje však záruka, že jsou vzájemně koherentní a vytváří společně didakticky provázaný celek, který by napomohl dosažení očekávaných výsledků učení žáka.

Ačkoliv nakladatelé učebnic potřebu kvalitních učebnic rozpoznávají, čelí při jejich tvorbě nejistým podmínkám, jako jsou nejasná komunikace ze strany státu o finální podobě revize RVP ZV, vysoké náklady na vývoj učebnic bez garance návratnosti investice nebo změna ve financování učebnic, o němž nově rozhodují místo ředitelů zřizovatelé, což může ovlivnit nákupní chování škol. To povede k tomu, že skoro jistě nebudou (alespoň pro část předmětů) k dispozici nové učebnice kompatibilní s RVP ZV v okamžiku, kdy je školy budou potřebovat – a to i přes jejich vysokou poptávku. Učitelé totiž vnímají učebnice v zásadě jako kurikulární dokumenty a oceňují právě to, že zaručují soulad s platným RVP, přičemž někteří přiznávají, že podle učebnic mají vytvořené vlastní tematické plány, nebo dokonce celé školní vzdělávací programy³ (ač to není ideální praxí).

* Komentář Jany Staré: Soulad nově vznikajících učebnic s revidovaným RVP ZV by měly do jisté míry podpořit metodické materiály, které vznikají pod NPI ČR v rámci projektu IPs Kurikulum a zatím jsou nazvané jako „Pojmy a obsahy“. Ke každému očekávanému výsledku učení v nich budou vypsány oborové (faktické a konceptuální) a procedurální znalosti a dovednosti, ke kterým OVU směřuje, související postoje a hodnoty a nepovinně i tzv. velké myšlenky a inspirativní témata do výuky. Tyto materiály, které by měly být postupně zveřejňovány do konce června 2026, by si zasloužily důkladné posouzení oborovými didaktiky a zkušenými učiteli.

Kromě toho, že učebnice pomáhají s implementací RVP ZV, hrají také nezastupitelnou roli v zajišťování rovného přístupu ke kvalitní výuce. Jsou nástrojem, který má potenciál redukovat vzdělávací nerovnosti: za předpokladu, že jsou kvalitní a dostupné, zajišťují všem žákům přístup k ověřeným informacím a strukturovanému učivu bez ohledu na to, na jaké škole studují nebo jakou má jejich učitel zkušenost či časové možnosti na přípravu. 

Tento potenciál se však v praxi naplňuje pouze částečně. Finanční dostupnost není vždy zaručena – zejména jazykové učebnice, které často hradí přímo rodiče, mohou pro ekonomicky znevýhodněné rodiny představovat významnou bariéru. Riziko nerovností se zvyšuje také tehdy, když školy používají učebnice bez doložky, které nemohou být hrazeny ze státních prostředků. Další problém představuje pomalá obměna učebnicového fondu – více než třetina škol nakupuje nové učebnice až po pěti a více letech, v některých předmětech vázne obměna i desetiletí⁴ (viz 2.2 Udělování doložek od roku 2023). V rychle se měnících oborech, jako je geografie, tak žáci často pracují se zastaralými informacemi (viz Příklad vývoje učebnic ve vzdělávací oblasti Geografie v kap. 3). Může nastat také obsahové předimenzování výuky, kdy učitelé cítí tlak probrat veškerý obsah učebnice včetně přílišných detailů.⁵ Konečně je třeba zmínit zranitelnost škol vůči marketingovému tlaku některých učebnicových nakladatelů (viz 3.2 Jak funguje trh s učebnicemi?).

Přesto učebnice při správném využití snižují pracovní zátěž učitelů (zejména začínajících⁶ a neaprobovaných, u kterých mohou hrát učebnice významnější roli než při vyučování zkušených učitelů) a poskytují žákům strukturované učební aktivity – například pro domácí přípravu či k sebehodnocení⁷. Tím mohou také posilovat propojení školy a domova⁸. 

Dlouhodobě však nepřikládáme podpoře výzkumu učebnic důležitost (tj. jejich systematickému hodnocení a analýzám kvality) a stát takové aktivity ani neiniciuje. Akademici učebnicový výzkum popisovali jako okrajový a mimo okruh zájmu již před 20 lety.⁹ Dnes je tento trend ještě silnější; v českém prostředí se na ně zaměřuje pouze několik málo odborníků a v projektových výzvách nebývají návrhy projektů zabývající se učebnicemi příliš úspěšné.

Ze všech těchto důvodů považujeme za důležité, abychom efektivně řídili kvalitu učebnic, a to na úrovni státu, ideálně na základě vědeckého poznání, a nastavili k tomu adekvátní podmínky. Tato analýza si klade za cíl zmapovat současný stav systému řízení kvality učebnic pro základní školy a odpovídající ročníky gymnázií v Česku, identifikovat klíčové problémy a rizika a nabídnout konkrétní doporučení pro stakeholdery.

Analýza zároveň nabízí vybrané zahraniční zkušenosti v oblasti kvality učebnic a v rozpoznávání jejich role v systému, jelikož se jedná o téma, které v posledních letech rezonuje mezinárodní vzdělávací sférou. Přístupy těchto vybraných zemí k učebnicím se značně liší – například Švédsko v posledních desetiletích zastávalo skeptický postoj vůči učebnicím, který se však v současnosti překlápí zpět k důrazu na tištěné učebnice. Naproti tomu Finsko dlouhodobě udržuje tradici vysoké míry využívání učebnic ve výuce. Každý z těchto přístupů může být poučením pro český kontext.

Závěry a doporučení vycházejí z rozhovorů a konzultací se zástupci klíčových skupin aktérů: zřizovatelů škol, MŠMT, NPI ČR, nakladatelů učebnic (velkých i malých, českých i zahraničních), autorů a recenzentů učebnic, učitelů a ředitelů z praxe, rodičovských organizací i oborových didaktiků a akademiků zabývajících se problematikou učebnic.

1.1 Absence standardu kvality učebnic v ČR

V Česku v době dokončování analýzy (tj. v prosinci 2025) neexistuje žádný oficiální standard kvality učebnic. Systémovou kontrolu kvality zajišťuje tzv. schvalovací doložkové řízení učebnic. Ač v minulosti vzniklo několik propracovaných návrhů a doporučení na tzv. evaluační rastry na řízení kvality učebnic ze strany akademiků (a zejména studentů v diplomových a disertačních pracích)¹⁰, žádný z nich se nepropsal do praxe.

* Komentář Kateřiny Tomeškové: Prizmatem MŠMT lze konstatovat, že potřeba standardu kvality učebnic je jasná a nijak o tom nepochybujeme. Zároveň MŠMT nemá žádnou informaci o obdržení doporučení ze strany odborníků/akademiků na tzv. evaluační rastry ve prospěch řízení kvality učebnic, které by v minulosti přišly na MŠMT jakoukoliv oficiální cestou.

Jaké charakteristiky má tedy mít „kvalitní učebnice“? Pohledy na to, jaké kvality má učebnice mít, se značně liší v závislosti na perspektivě jednotlivých aktérů vzdělávacího procesu.

Zahraniční výzkum identifikuje několik klíčových dimenzí, které určují kvalitu učebnic:

• Kurikulární koherence – měla by existovat co největší provázanost mezi všemi vnitřními prvky učebnice a zároveň mezi učebnicí a cíli kurikula, vzdělávacím obsahem i tím, co je ověřené v praxi. Učebnice nemůže fungovat izolovaně, ale musí se provazovat s dalšími prvky vzdělávacího systému.¹¹

• Důraz na vzdělávací cíle, ale i na individuální přístup – pomáhá všem žákům posunout se vpřed, nejen těm nadaným nebo pouze těm slabším. Má úkoly pro různé úrovně, obsahuje diferencované úlohy. Zároveň má potenciál snižovat rozdíly mezi školami tím, že poskytuje všem stejně kvalitní oporu.

• Snižování předsudků a stereotypů – i když učebnice nemohou být nikdy hodnotově neutrální, měly by ukazovat rozmanitost společnosti bez stereotypizace.¹²

• Didaktická kvalita – tzn. přehlednost, funkce vizuálních aspektů učebnice, obsah, obtížnost a srozumitelnost přiměřená věku žáků či různorodost úloh.¹³

V Česku zůstává posuzování kvality učebnic do značné míry subjektivní, protože nejsou stanoveny oficiální standardy kvality. Přestože recenzní formulář sleduje obecná kritéria, chybí jednotná metodika, která by definovala, co tyto pojmy konkrétně znamenají a jak je měřit. Posouzení kvality tak závisí především na individuálním úsudku konkrétního recenzenta. Podrobněji se problematice recenzního procesu věnujeme v podkapitole 2.3 Recenzní proces a objektivita recenzentů.

2. Systém schvalování učebnic v ČR

V mezinárodní vzdělávací politice můžeme v otázce regulace učebnic pozorovat dva rozdílné přístupy: stát buď investuje do vývoje a kontroly učebnic, nebo se soustředí na vzdělání učitelů, kteří regulaci provádějí vlastním výběrem učebnic. „Státy bez formalizovaného schvalovacího procesu legitimizují jeho absenci tvrzením, že učitelé mají nejlepší předpoklad k tomu, aby určili, co je pro jejich žáky dobré,“ uvádí nizozemská akademička Hendrianne J. Wilkens.¹⁴

Přibližně v polovině evropských zemí tak nedochází před uvedením učebnice na trh k jejímu schvalování ze strany státu, a to zejména v zemích severní Evropy (Norsko, Švédsko, Dánsko, Estonsko, Finsko, ale i Nizozemsko). V Česku, stejně jako v Polsku a dalších středoevropských zemích fungují na různé úrovni regulace státu.¹⁵

Pokud čeští nakladatelé chtějí, aby učebnice obdržela oficiální označení, že je vyhovující a že si ji školy mohou opatřit z přidělených peněz od státu a poskytovat¹⁶ žákům bezplatně, musí projít schvalovacím doložkovým řízením. MŠMT uděluje doložku na základě doporučení od recenzentů, kteří posuzují soulad učebnice se zákony a Ústavou ČR a s RVP ZV. Maximální délka platnosti doložky je 6 let, tj. úřad může rozhodnout i o kratší platnosti. Zároveň si MŠMT vyhrazuje právo doložku odebrat a k doložce nepřísluší právní nárok.¹⁷

Tento systém řízení kvality učebnic platí v různé podobě od vzniku samostatné České republiky v roce 1993 a od přechodu na ekonomiku volného trhu. Následující kapitola rozvede historii systému, jeho současnou podobu a také důvody, proč ho mnozí aktéři považují za formalitu, která kvalitu učebnic řídí nedostatečně.

2.1 Historie a vývoj (1993–2023)

V období socialistického státního zřízení bylo školství zcela řízené státem. Pro každý vyučovaný předmět existovala v zásadě jedna schválená učebnice od státního nakladatele, která se používala plošně ve všech školách. S koncem centralizovaného systému, respektive monopolu na publikaci učebnic, a zavedením tržního mechanismu po roce 1989 získaly soukromé subjekty možnost vytvářet a vydávat vlastní učebnice. Nově vzniklý stát si chtěl zachovat dohled nad jejich obsahem a zavedl systém udělování schvalovacích doložek¹⁸. Konečné rozhodnutí ve výběru učebnice však přesunul na samotné školy a vytvořil mechanismus, který je silně motivuje, aby vybíraly učebnice s doložkou. Pouze na ně totiž dostávají od státu peníze, a učebnice tak mohou být pro žáky opětovně zadarmo, stejně jako za minulého režimu. Školy přesto mohly na zodpovědnost ředitele školy koupit a používat i učebnice bez platné doložky, avšak výhradně z nestátních prostředků (např. z vlastní výdělečné činnosti školy nebo z příspěvků rodičů).

Doložkové řízení nepotřebovali dokonce ani nakladatelé, kteří mohli legálně prodávat i učebnice bez doložek. Jenže i zde působil motivačně-ekonomický faktor: bez doložky je návratnost investice do učebnice podle nakladatelů často nízká. K zaplacení nákladů na učebnici je nutné prodat okolo 10 000 kusů, což je bez státní dotace, která je vázána na doložku, obtížné.¹⁹ Pokud se do doložkového řízení nakladatelé rozhodli vstoupit, vybírali si dva recenzenty pro své učebnice ze seznamu poskytnutého MŠMT, avšak zároveň byli povinni jejich práci i uhradit.²⁰

V roce 2003 se proces udělování doložek znovu změnil. Úprava přidala třetí povinný recenzní posudek a výběr recenzentů se přesunul pod gesci státu (včetně jejich úhrady) z důvodu zajištění objektivity. Větší objektivitu posudků měl zajistit formulář (tzv. checklist) s předepsanými body toho, co mají recenzenti sledovat.²¹ S nástupem rámcových vzdělávacích programů v letech 2005–2007 přišla potřeba úpravy kritérií pro posuzování učebnic a s dalšími drobnými změnami (jako bylo opětovné snížení počtu recenzentů na dva) fungoval systém obdobně až do roku 2023.

Schéma 1: Proces udělování doložek do roku 2023 

2.2 Udělování doložek od roku 2023

V srpnu 2023 MŠMT přesunulo většinu administrativních povinností v doložkovém řízení na NPI ČR, a to včetně aktuálně probíhajících schvalovacích doložkových řízení. NPI ČR pro MŠMT tak připravuje souhrnné stanovisko, které má vliv na to, zda učebnici bude, nebo nebude udělena doložka. NPI ČR dále komunikuje s nakladatelstvími nebo zajišťuje zpracování recenzních posudků a jejich vyhodnocení. Samotnou doložku nadále vydává MŠMT jako oficiální státní garant.

Někteří nakladatelé se domnívají, že přesun kompetencí na NPI ČR proces udělování doložek učebnicím mírně ztížil, zároveň ale v některých případech uvádí, že se zkvalitnilo jejich obsahové posuzování. To koresponduje se závěrem akademiků při analýze dostupných učebnic v roce 2007, kteří předchozí proces schvalování označili za příliš benevolentní.²²

Zjednodušeně probíhá schvalovací doložkové řízení v současnosti následovně:

• Nakladatel podá žádost o udělení doložky na MŠMT ČR.

• NPI ČR má 90 dní na vyhodnocení, zda doporučí doložku udělit. K učebnici jsou zadány 2 recenzní posudky.

• NPI ČR obvykle předloží připomínky k materiálům/učebnici (nedostatky k nápravě nebo doporučení).

• Nakladatel připomínky vypořádává – buď je zapracuje do učebnice, nebo se vůči nim odůvodněně ohradí.

• NPI ČR posuzuje vypořádání a vydává finální kladné doporučení (v případě, že je vypořádání v pořádku).

Zatímco pro počáteční posouzení NPI ČR i pro vypořádání připomínek nakladatelem platí 90denní lhůta, někteří nakladatelé po přesunu kompetencí na NPI ČR reportují zhoršení transparentnosti ohledně toho, jak dlouhou dobu má pracovník NPI ČR na posouzení adekvátního vypořádání připomínek.

* Komentář Petra Trahorsche: Zároveň na další kolo (resp. další kola) recenzí neexistuje formulář. V některých případech se stává, že recenzentovi přijde vyjádření nakladatele, zda připomínku zohlednili nebo ne, ale již bez návrhu učebnice, takže není možnost posoudit, jak „kvalitně“ byla recenzentova první připomínka zohledněna.

I přesto schvalovacím procesem projde na první nebo druhý pokus naprostá většina učebnic žádajících o doložku (ačkoliv počet neschválených učebnic v prvním pokusu stoupá, v roce 2025 to bylo téměř 10 %)²³ a od doby existence doložkového řízení počet učebnic, kterým je udělena, průměrně meziročně stoupá.²⁴ V roce 2025 byla udělena doložka 254 učebnicím (s tím, že se může jednat i o opětovné udělení doložky těm učebnicím, které ji již v minulosti měly a platnost doložky vypršela), a poslední desetiletí se drží počet učebnic na trhu s platnými doložkami na počtu cca 1 100–1 200.²⁵

Schéma 2: Proces udělování doložek od roku 2023

Zároveň ale platí, že pouhých 16 % učebnic s platnou doložkou vyšlo v posledních pěti letech a průměrný rok vydání učebnice je 2017. Jedna učebnice s aktuálně platnou (obnovenou) doložkou je dokonce stará 30 let (rok vydání 1995).²⁶ Mezi nejstaršími se nejčastěji objevují učebnice matematiky a čítanky.²⁷ Školy samotné obnovují učebnicový fond spíše pomalu – více než třetina škol nakupuje nové učebnice až po pěti a více letech.²⁸ Velmi však záleží na předmětu, pro který je učebnice určena. Zatímco jazykové učebnice se ve školách proměňují s vyšší pravidelností (díky tomu, že je často hradí přímo rodiče a ekonomický model jejich prodeje není tak závislý na státní dotaci), jsou předměty, ve kterých obměna vázne desetiletí. Tomu odpovídá i zkušenost pedagogů z terénu.²⁹

Akademici, autoři učebnic, nakladatelé i interní zaměstnanci resortu školství se zároveň shodují, že nařízení MŠMT, které definuje doložkové řízení,³⁰ je zastaralé a neodpovídá aktuálním potřebám – zejména v kontextu revize RVP ZV (viz 3.4 Vliv učebnic na implementaci revize RVP ZV). Toto nařízení navíc svazuje tím, jaký druh vzdělávacích materiálů považuje za způsobilý k doložkovému řízení, zatímco jiné doložkovým procesem vůbec neprocházejí (viz 3.3 Digitální dimenze učebnic).

Graf 1: Průměrné stáří učebnic s platnou doložkou

Graf 2: Počet učebnic s doložkou, 1993–2025

2.3 Současný recenzní proces a objektivita recenzentů

Recenzentem se může stát akademik nebo učitel z praxe (případně odborník na danou problematiku), odborně aktivní ve svém oboru a na svém stupni vzdělávání, který je znalý RVP ZV. V současné době jsou v každém řízení o novou doložku zapojeni dva recenzenti, v případě prodloužení pouze jeden, interní recenzent. V případě rozporu v posudcích je zadán rozhodčí posudek třetímu,³¹ externímu recenzentovi, k tomu v minulosti došlo však jen u jednotek případů. Pokud nakladatel považuje recenzenta za podjatého či má podezření na střet zájmů, může podat námitku a požadovat jiného recenzenta. Tento mechanismus má sloužit jako pojistka proti neobjektivitě. Při výkonu činnosti sice recenzenti podepisují tzv. čestné prohlášení ohledně střetu zájmů (viz dále) a neměli by s nakladateli nikterak komunikovat – veškerá komunikace by měla být vedena skrze prostředníka, tedy NPI ČR –, není to však nikde kodifikováno ani definovaná sankcionizace.

Recenzenti prostřednictvím posuzovacího formuláře identifikují v učebnici případné významné nedostatky, které je potřeba opravit, či dávají doporučení, která ale nakladatel už povinně reflektovat nemusí. Ve většině případů, pokud jsou nakladateli předloženy věci k nápravě, již na druhý pokus učebnice „projde“. Formulář³² obsahuje kritéria, jako jsou soulad s Ústavou ČR a zákony ČR a s RVP ZV, vyjádřený pouze zaškrtávacím políčkem ano/ne, a dále políčka se slovním komentářem ke správnosti obsahu, přiměřenosti věku a kompetencím žáků a metodickému a didaktickému zpracování učebnice.

S přesunem administrace doložek na NPI ČR došlo také k velké změně v oblasti výběru recenzentů. Jeden ze dvou recenzentů již není externí, ale je z ekonomických důvodů vybírán z kmenových zaměstnanců-didaktiků NPI ČR, a tuto činnost vykonává v rámci své pracovní náplně. MŠMT uvedlo, že tímto krokem ušetřilo zhruba 1 milion Kč ročně z celkových nákladů na doložkové řízení ve výši přibližně 11 milionů Kč ročně, tedy necelých 10 %, přičemž jeden recenzní posudek stojí v řádu desítek tisíc Kč.³³ Je však otázkou, zda by měla být úspora primárním motivem rozhodování o tom, kdo a jak učebnice posuzuje. Ohodnocení recenzentů je totiž důležitým motivačním prvkem k tomu, aby se odborníci mohli recenzní činnosti věnovat do hloubky i při své běžné jiné činnosti (často akademické nebo pedagogické). Problém však nespočívá jen ve výši finančního ohodnocení. Zásadní bariérou je také systém hodnocení akademických pracovníků na vysokých školách, kde se recenzní činnost učebnic běžně nezapočítává, na rozdíl například od publikační činnosti v odborných periodikách. Pro akademické pracovníky by mohlo být motivující systémové zohlednění recenzní činnosti učebnic v hodnocení na vysokých školách, což by zvýšilo atraktivitu této práce a podpořilo angažovanost kvalitních odborníků.

Nyní, v době příprav na implementaci revidovaného RVP ZV, je zároveň i tlak na recenzenty kontrolovat soulad učebnice nejen s dosud platným kurikulem, ale i tím budoucím. Učebnice, která prošla doložkovým řízením v roce 2025, tak může být buď v souladu se „starým“ kurikulem, s „novým“, nebo v souladu s oběma. Nakladatelé s touto situací již většinou aktivně pracují a připravují své materiály už pro budoucí stav – v některých případech tak, aby byly v souladu již pouze s „novým“ RVP ZV. Nakladatelé si někdy stěžují na to, že i když je RVP ZV na papíře dost benevolentní ve volbě učebních metod, recenzenti už tak benevolentní nemusí být a mohou prosazovat jednu specifickou metodu, což může být způsobeno nejasně definovanými kritérii v hodnoticím formuláři a tím, že chybí jednotná metodika hodnocení.

K připomínkám obsaženým v posudcích se nakladatel vyjadřuje informačním dopisem, který adresuje NPI ČR a v němž je komentuje, sděluje, zda je akceptuje, či nikoliv, a podrobně popisuje způsob úpravy textu učebnice. Ačkoliv by nakladatel měl k posouzení předložit co nejvíce hotovou verzi, konkrétní pravidla pro stav předkládané učebnice nejsou stanovena (někdy se tak stává, že část nakladatelů zasílá spíše pracovní verzi – například graficky nezpracovanou, s komentáři místo finálních vizuálií, což může ztížit posouzení provázanosti textové a vizuální složky učebnice). Externí recenzent však již informace o konkrétním zapracování změn nedostává, často vidí pouze deklarované prohlášení – to znemožňuje ověření, zda k úpravám skutečně došlo v požadované podobě. Recenzenti tak mohou být uváděni v učebnicích, aniž by věděli, v jaké finální podobě byla učebnice vydána. Je proto ke zvážení, aby se nakladatelé před vydáním dotazovali recenzenta, zda souhlasí s tím, aby byl v učebnici uveden, případně mu předložili finální verzi k náhledu.

Graf 3: Počet udělených doložek, 1993–2025

2.4 Systém schvalování učebnic: průběžná doporučení

• Aktualizovat nařízení MŠMT k učebnicím a doložkám tak, aby:
  • Reflektovalo kurikulární změny v RVP ZV a jeho důraz na rozvoj klíčových kompetencí a gramotností.
  • Zpřesnilo kritéria hodnocení pro recenzenty, tj. definovalo kritéria v hodnoticím formuláři a ustavilo jednotnou metodiku hodnocení.
• Nastavit kontrolní mechanismy proti střetu zájmů recenzentů:
  • Zavést například karenční lhůty (potenciálně sankcionované) mezi komerční spoluprací recenzenta s nakladatelstvím a jeho recenzní činností.
• Nastavit systém pravidelné a adekvátně ohodnocené práce s recenzenty:
  • Zahrnoval by například systematická školení a vytvoření prostoru pro vzájemné sdílení zkušeností a osvědčených postupů.
  • Vytvořit podmínky pro kvalitní práci recenzentů: adekvátní finanční ohodnocení, pro akademické pracovníky podporovat zohlednění recenzní činnosti učebnic v systému hodnocení na vysokých školách.
• Zvýšit transparentnost schvalovacího procesu doložek:
  • Zvýšit transparentnost vypořádání připomínek.
  • Zpřístupnit posudky učebnic pro veřejnost (popř. jejich shrnutí), zároveň ošetřit ochranu osobních údajů recenzentů.

3. Moderní učebnice v moderní době

3.1 Jak má dnes vypadat moderní učebnice?

Jakou roli má ve škole v současnosti plnit učebnice a má vůbec mít nějakou úlohu? S nástupem digitálních technologií do škol a zejména s AI se způsob nakládání s učebnicemi ve školách proměnil. Nicméně zejména v práci začínajících učitelů mohou hrát učebnice nadále významnější roli³⁴ (ačkoliv zkušenost nemusí vždy znamenat vyšší úroveň kompetentnosti) a také na některých stupních vzdělávání (typicky na 1. stupni ZŠ) je potřeba užití učebnic u učitelů vysoká.

Jsou ale i pedagogové, kteří učebnice vůbec nepoužívají a sázejí na veřejně dostupné nebo jimi vytvořené zdroje s tím, že podle nich učebnice neodpovídají současným potřebám žáků. Domníváme se, že učebnice přesto nejsou přežitkem a učitelé by je neměli zcela nahrazovat vlastními materiály, za předpokladu, že tyto učebnice budou kvalitní. 

Zavrhnutí učebnic přináší tyto problémy:

• Zvyšuje to částečně časovou náročnost přípravy na výuku, což prohlubuje již tak vysokou časovou a mentální zátěž učitelů a snižuje jejich kapacitu věnovat se jiným aspektům (podpora jednotlivých žáků, individualizace učebnicových textů pro žáky s OMJ, SPU aj.).
• Chybí jakákoliv garance kvality – nevíme, zda materiály odpovídají RVP ZV, zda jsou věcně či didakticky správné a ucelené.
• Roste riziko fragmentace a neúplnosti vzdělávacího obsahu. Kvalitní učebnice poskytují ucelenou strukturu a garance pokrytí klíčových témat. Učitelé tvořící výuku bez učebnic mohou snáze vynechat některé důležité obsahy, nebo naopak některým tématům věnovat neúměrný prostor.

Z těchto důvodů je stereotypizující dívat se na učebnice jako na materiály „za zenitem“. Nicméně platí, že se učebnice musí přizpůsobit společenským změnám a posunu ve vnímání toho, jak se děti mají (a chtějí) učit. Kvalitativní výzkum³⁵ mezi učiteli totiž ukazuje, že důležitým faktorem při výběru učiva a jeho zpracování učitelem je i atraktivita pro žáky. Z tohoto důvodu si učitelé cení výukových materiálů, které obsahují videa, interaktivní prvky, online mapy nebo netradiční hodnoticí aktivity.³⁶ Je však třeba upozornit, že atraktivita a moderní forma nemusí nutně znamenat didaktickou a odbornou kvalitu – některé učebnice sázejí především na přitažlivost a estetické působení, zatímco z hlediska didaktického a odborného nemusí být kvalitní.

Moderní učebnice by proto měla být komplexním ekosystémem – nejen samostatně stojící knihou, ale balíčkem pro školy, který zahrne metodické příručky (nebo v současnosti již spíše metodická videa), pracovní sešity a digitální komponenty. Učitelé uvádějí, že metodické materiály využívají jako zdroj nápadů na učební činnosti a inspiraci pro oživení výuky (nehledě na jejich podpůrnou funkci pro správnou implementaci RVP ZV). Pracovní sešity pak slouží nejen k úlohám pro hodnocení, ale také jako zdroj nápadů do výuky pro zpestření či procvičení znalostí a dovedností.³⁷

3.2 Jak funguje trh s učebnicemi v praxi?

V současném pluralitním systému volného trhu čelí učitelé obtížnému úkolu: jak z desítek nabízených titulů vybrat pro svůj předmět kvalitní učebnici? Není to samozřejmě pravidlem – čím specifičtější a ve škole méně zastoupený předmět, tím užší je nabídka. Učitel ale běžně není odborník na hodnocení učebnic a ani by kvůli svému časovému vytížení neměl být do této role stavěn. Proto se mnoho učitelů právem spoléhá na to, že učebnice s platnou doložkou by měla být kvalitní po odborné i didaktické stránce, narozdíl od těch bez doložky – představuje to alespoň nějaké vodítko o kvalitě. O to problematičtější může být situace u neaprobovaných učitelů, jejichž poměr v základních školách stoupá.³⁸ Ti nemohou adekvátně posoudit nejen didaktickou, ale ani odbornou správnost učebnic, často tak v jejich volbě pokračují v zajeté praxi školy. Začínajícím učitelům zase chybí praktická zkušenost, a proto mohou tápat v didaktické kvalitě učebnic.³⁹ Vliv učebnic na všechny učitele je přitom mnohem větší, než se na první pohled zdá: mnozí podle nich mají vytvořené tematické plány a některé školy dokonce podle učebnic tvoří celý ŠVP.⁴⁰

Na tomto volném, rychle se měnícím trhu se nachází téměř 60 nakladatelství, která nabízejí učebnice pro základní vzdělávání s aktuálně platnými doložkami – od malých nezávislých vydavatelů až po velké zavedené nakladatelské domy,⁴¹ z čehož se zhruba 80 % tohoto trhu sdružuje do Koalice učebnicových nakladatelů (KUN).⁴²

Učitelé, rodiče i odborníci si stěžují na praxi některých nakladatelů v nadužívání líbivých obrázků na úkor kvality obsahu, na nesrozumitelný jazyk, přehlcení učební látkou, špatnou propojenost učebnic mezi ročníky (kvůli různým autorům jednotlivých knih nebo dokonce kapitol) či na nejednoznačně definované cíle výuky. Zároveň mnoho učitelů a ředitelů má zkušenost s marketingovým chováním některých nakladatelů, kteří například zasílají „vzorky“ učebnic celým ročníkům zdarma a nevyžadují je nazpět, ale i s agresivnějšími praktikami, jako je například nabízení provizí učitelům z prodeje učebnic.

Velká učebnicová nakladatelství disponují mnoha marketingovými možnostmi, kdy kampaň zahajují třeba již rok před vydáním učebnice. Vysílají do škol své konzultanty / obchodní zástupce, pořádají představovací semináře (kde mnohdy dostanou účastníci učebnici zadarmo), dále nabízejí newslettery, množstevní akce, zápůjčky fyzických i digitálních učebnic, startovací balíčky pro děti s psacími potřebami, promo předměty, soutěže pro děti atd.⁴³ Menší nakladatelé, kterých není málo, mají pozici ztíženou. Velkým hráčům, kteří mohou školám nabídnout komplexní (a cenově výhodný) ekosystém tvořený pilotovanými učebnicemi s originálními ilustracemi, které jsou korigované redaktory, doplněné metodikami, pomůckami, školeními či digitálními platformami, nemohou finančně konkurovat, i když mohou být velmi inovativní.

Za zmínku stojí i reklamní sdělení v učebnicích. Určitou formou reklamy disponuje více než 70 % všech učebnic na trhu. Nejčastěji jde o tzv. self-promo na další publikace nakladatelství, ale ve zhruba třetině případů se jedná i o reklamní sdělení komerčních firem.⁴⁴ Směrnice MŠMT⁴⁵ se nijak nezmiňuje o tom, zda učebnice smí, či nesmí obsahovat reklamu, a tedy ani v jaké formě je možná. Na trhu také existují učebnice, které vyjadřují na obálce či uvnitř „soulad s aktuálním RVP“, nicméně doložku nemají. Není tedy žádná garance, že tomu tak opravdu je.⁴⁶ Všechny tyto aspekty tržního chování nakladatelů mají vliv na rozhodování učitelů při výběru z dostupných učebnic. 

Dobrým způsobem, jak zjistit kvalitu učebnice před jejím oficiálním vpuštěním na trh, je pilotáž. Stát od nakladatelů ale nepožaduje, aby učebnice před schválením v doložkovém řízení prošla pilotáží v praxi. Komplexní učebnicové projekty, které ji zahrnují, tak rozhodně nejsou pravidlem, spíše výjimkou – jedná se o značně nákladnou záležitost. Pokud probíhá, nekontroluje se, podle jakých kritérií kvality. Její podoba se tak mezi nakladateli značně liší. Některá nakladatelství se omezují na jednorázový sběr zpětné vazby formou dotazníku od pedagogů, kteří učebnici vyzkoušeli ve výuce. Jiná nakladatelství volí komplexnější přístup – autor učebnice je v kontaktu s pedagogy po celý školní rok, průběžně vyhodnocuje jejich zkušenosti a na základě zpětné vazby učebnici upravuje.

Graf 4: Počet nakladatelství s učebnicemi pro jednotlivé vzdělávací obory (2025)

Tabulka 1: Motivy jednotlivých subjektů na trhu s učebnicemi

3.3 Digitální dimenze učebnic

Učitelé dnes mají čím dál větší výběr učebnic, které pracují s elektronickým aspektem. Základní variantou je digitální učebnice, tj. pouze přesná digitalizovaná kopie tištěné učebnice bez interaktivních prvků, ve které jde ale vyhledávat v textu. Multimediální učebnice je rovněž digitalizovaná, ale disponuje navíc možností přehrávat multimédia, která v tištěné verzi nejsou. Interaktivní učebnice umožňuje vše, co předchozí druhy e-učebnic, ale navíc žák může různě měnit multimédia (např. měnit animace) a zadávat vlastní výsledky, zjištění či odpovídat na otázky. Nejvariabilnějším druhem je plně interaktivní učebnice, která dává kompletní zpětnou vazbu a ve které lze s každým prvkem pracovat, ovládat ho, zadávat data a dostávat zpět výsledky.⁴⁷

Podle nakladatelů jsou náklady na vývoj nových digitálních učebnic jednoznačně investicí do budoucna, se kterou počítají, avšak v současné době se jedná stále o drahou záležitost, která vyžaduje při přípravě odborníky nejen z oblasti didaktiky oboru, ale i IT. Naráží však při jejich nabídce paradoxně na bariéry na straně samotných škol: od pedagogických bariér, kdy někteří učitelé nadále preferují tradiční metody a formáty, po finanční náklady, kdy licence na používání digitálních učebnic je potřeba ročně obnovovat. Rozšíření e-učebnic komplikují podle některých škol i technické problémy a složitost online systémů nakladatelů.

Současná podoba doložkového řízení není připravena na široké spektrum digitálních forem, které současné učební materiály běžně mají. I když MŠMT udává, že „učebnice mohou být v listinné nebo elektronické podobě (bez listinné formy)“,⁴⁸ zároveň vylučuje z doložkového řízení všechny „audiomateriály, videomateriály, audiovizuální materiály, multimediální učebnice, multimediální programy nebo aplikace pro PC, webové aplikace“, které definuje jako „ostatní texty a materiály“.⁴⁹ V recenzním formuláři zároveň není definováno, jak posuzovat digitální komponenty, respektive kritéria zůstávají stejná pro tištěné i digitální učebnice. Přestože digitální učební materiály nabízejí potenciál pro interaktivnější, inkluzivnější a individualizovanější výuku, stát nemá přehled ani o reálných nákladech škol na digitální licence, ani o jejich míře využívání, a ani nemůže garantovat jejich kvalitu: online komponenty učebnic lze po vydání měnit kdykoliv bez kontroly (na rozdíl od tištěných verzí učebnic).

Do nabídky vzdělávacích materiálů čím dál masivněji pronikají i tzv. digitální učební materiály (DUM). Pozorujeme jev hybridizace, kdy učitelé nadále používají tištěné učebnice jako základní zdroje, které doplňují dalšími materiály, zejména digitálními. „Zdá se tak, že nedochází k ústupu tištěných zdrojů a jejich nahrazování digitálními, ale vzniká hybridní prostředí, ve kterém koexistují výukové zdroje v obou formátech,“ podotýkali akademici již před pěti lety.⁵⁰ Přesto ti učitelé, kteří digitální zdroje k dispozici nemají, tuto skutečnost nevnímali ještě nedávno jako výraznou ztrátu.⁵¹ Situace se ale mohla změnit s masivnějším rozšířením digitálních technologií v posledních letech.

Ze šetření TALIS 2024 vyplývá, že tištěné materiály dnes už dvě pětiny českých učitelů nahrazují elektronickými (ale stále podprůměrně v porovnání se zbytkem EU, kde je průměrně nahrazuje až polovina učitelů) a jedna pětina z nich stahuje plány činností na danou vyučovací hodinu z internetu pro využití ve třídě.⁵² Ostatně digitální materiály, tzv. otevřené vzdělávací zdroje  sdílené mezi učiteli samými na metodickém portálu NPI ČR⁵³ k tomu i vybízí. Mají být učebními oporami ke každému očekávanému výsledku učení, z nichž by si učitelé svou výuku mohli „poskládat“. Podle výzkumu Český učitel ve světě médií, který realizovalo Centrum prevence rizikové virtuální komunikace, je využívá více než polovina učitelů. Pozorujeme i vliv umělé inteligence – tu využívá při výuce nebo k usnadnění učení žáků necelá polovina českých učitelů (průměr zemí EU byl 32 %).⁵⁴ Tyto materiály sice procházejí odborným posouzením,⁵⁵ chybí však systémové ověření kurikulární koherence – tedy zda jednotlivé materiály vzájemně navazují a zda jejich kombinace ve výuce skutečně vede k naplnění očekávaných výstupů v dlouhodobém horizontu.

3.4 Vliv učebnic na implementaci revize RVP ZV

Tzv. malá revize v roce 2021 zavedla do kurikula digitální klíčovou kompetenci. V roce 2027 se ve všech školách začne učit podle zásadně revidovaného RVP ZV.⁵⁶ Zatímco původní RVP určovalo minimální počet hodin pro jednotlivé vzdělávací obory v konkrétních ročnících, nové RVP stanovuje pouze celkový počet hodin pro 1. a 2. stupeň a počet volných, tzv. disponibilních hodin, což dává školám větší flexibilitu při tvorbě ŠVP. OVU formulované pro konec 5. a 9. ročníku jsou v některých oblastech v porovnání se starším kurikulem formulovány obecněji, což má podle MŠMT kompenzovat těsnější metodická podpora.

Náběh revize má několik fází: počítá s několikaletým obdobím souběhů „starého“ a „nového“ kurikula. Od září 2025 mohou školy začít dobrovolně učit podle nového rámce v jakýchkoliv ročnících. Od září 2027 to bude povinné v 1. a 6. ročníku. Teoreticky tak mohou školy v některých ročnících nadále učit podle starého RVP ZV až do roku 2031.⁵⁷

Schéma 3: Souběh platnosti „starého“ a „nového“ RVP ZV

V současné době se již u doložky uvádí, zda je učebnice v souladu s dobíhající verzí RVP ZV, s novou, nebo potenciálně i s oběma. Tato informace je k dispozici i v seznamu učebnic s platnou doložkou.⁵⁸ Problematická je však zpětná aktualizace: u učebnic, které získaly doložku dříve, není známo, zda vyhovují i novému RVP ZV. To ztěžuje školám orientaci při výběru, ačkoliv je možné řídit se datem vydání doložky: pokud byla udělena před rokem 2025, je zřejmé, že nemohl být posouzen soulad s novým RVP ZV.

Určité pasáže dosavadních učebnic mohou sice vyhovovat oběma RVP ZV,⁵⁹ přesto se nakladatelé víceméně shodují, že pro revidované RVP ZV bude potřeba vyvíjet nové či zásadně přepracované učebnice. Školy je již poptávají, nakladatelé s jejich vývojem ale otálejí a argumentují tím, že nemají od MŠMT jasné instrukce a jistotu, že se RVP ZV již nebude měnit. Tato situace vede k tomu, že nakladatelé vyčkávají a tratí drahocenný čas v příchodu na trh, nebo investují dopředu do tvorby nových učebnic, u kterých ale nemají jistotu, zda se jim tato finanční investice vyplatí v případě, že se na kurikulárních dokumentech ještě něco změní. Není jasná distribuce učiva do jednotlivých ročníků, kterou autoři učebnic nezbytně potřebují pro návrh struktury učebnice.

* Komentář Petra Trahorsche: Ani stávající RVP nezaručuje distribuci učiva do jednotlivých ročníků. Na příkladu učebnic geografie se bohužel velmi často kopírovala situace před nástupem rámcových vzdělávacích programů a ke kýženému posunu v kvalitě řazení učiva nedošlo (viz Knecht, P., Hofmann, E.: K problému řazení geografického učiva ve školních vzdělávacích programech. 2013, Informace ČGS, 32, č. 2, s. 13–25).

MŠMT přiznává, že i když učebnice ztratí platnost doložky kvůli nesouladu s novým kurikulem, škola podle ní přesto může učit, pokud si to obhájí před Českou školní inspekcí (ČŠI). Zatímco se kurikulum mění směrem k digitalizaci a kompetencím, v lavicích tak mohou i nadále ležet staré učebnice, které jej nereflektují. To může efektivitu revize ohrozit. I proto uvádí ČŠI ve své tematické zprávě Využívání školního vzdělávacího programu v mateřských, základních a středních školách doporučení, aby školy podpořily vliv revidovaných RVP ZV na vzdělávací výsledky žáků jinými nástroji než jen tvorbou ŠVP, zejména kvalitními učebnicemi.⁶⁰ V tom, zda se podaří „stihnout“ implementaci RVP ZV do roku 2031, bude hrát roli každé malé zdržení – na straně státu, nakladatelů i škol samotných.

3.5 Vliv přesunu financování učebnic na zřizovatele

Do 31. prosince 2025 stát v rámci financování pedagogické činnosti veřejných škol přispíval přímo z rozpočtu MŠMT nejen na platy pedagogických pracovníků, ale například i na tzv. ostatní neinvestiční výdaje (ONIV). Mezi tyto výdaje kromě jiných položek určených ke zvyšování kvality vzdělávání⁶¹ patří i „(…) učebnice, pokud jsou podle zákona poskytovány bezplatně“⁶², s tím, že kolik utratí z ONIV za jakou položku, bylo v gesci ředitele školy. Mohlo se stát, že některý rok dalo vedení školy prioritu jiným výdajům než obnovování učebnic. V důsledku to znamená, že nelze ani přibližně stanovit, jakou část z ONIV průměrně školy na učebnice vynakládají. Odhad MŠMT je cca 15 %. Zbytek financí mohl jít například na další vzdělávání pedagogických pracovníků nebo na didaktické pomůcky.

Výše ONIV není stanovena zákonem,⁶³ ale je každoročně výsledkem rozpočtových jednání vlády a Poslanecké sněmovny.⁶⁴ ONIV tvoří cca necelé 1 % z rozpočtu MŠMT.⁶⁵ Od 1. ledna 2026 dochází k zásadní změně: po novele školského zákona⁶⁶ přechází nakládání s ONIV z rukou státu na zřizovatele škol, tj. stává se částí rozpočtu krajů a obcí. Nově budou ONIV navázány na tzv. provozní RUD (rozpočtové určení daní) – mechanismus, kterým se mezi obce rozdělují prostředky na provoz škol. Dosud se RUD vztahoval především na energie a údržbu školních budov. Nyní k němu tedy přibylo financování nepedagogických pracovníků škol a ONIV.

Nastalá situace způsobila značný komunikační chaos a nejistotu škol.⁶⁷ Na konci roku 2025 si mnoho zřizovatelů a škol nebylo stále jistých tím, jak dopadnou vzájemná jednání o financování.

MŠMT prosazenou změnu vítá s tím, že podle resortu nejistotu generoval systém fungující do konce roku 2025, kdy nebylo dostatečně jasné, které výdaje do ONIV spadají, a které ne. Navíc díky navázání ONIV na RUD, který má jasný valorizační mechanismus, by již nemuselo docházet k meziročním propadům financování, což se v minulosti opakovaně stávalo.⁶⁸ Zároveň je podle ministerstva pozitivní změnou, že ředitelé škol se mohou se zřizovatelem dohodnout také na tom, že se z ONIV nakoupí i učebnice bez doložky, ačkoliv má doložka i tak nadále garantovat soulad s legislativou ČR a s RVP ZV. 

Školy, zřizovatelé, nevládní organizace ani nakladatelé učebnic názor MŠMT ovšem obecně příliš nesdílí a k převodu ONIV na zřizovatele jsou kritičtí:

• „Většina zřizovatelů bude k této problematice přistupovat zodpovědně. Obávám se ale, že se objeví i tací, kteří do odborné tematiky, jakou je nákup učebnic a výběr dalšího vzdělávání, začnou promítat politické či osobní vztahy. Zároveň je ohrožen rovný přístup ke vzdělávání,“ myslí si prezident Asociace ředitelů ZŠ ČR Luboš Zajíc. 
• „Reforma může ve fragmentovaném systému 3 500 obcí-zřizovatelů posílit nerovnosti,“ míní PAQ Research. 
• „Převod ONIV na zřizovatele škol je rezignací na kvalitu vzdělávání,“ míní EDUin.
• „Převod ONIV je špatný krok, kterým se akorát budou víc rozevírat nůžky mezi jednotlivými školami různých zřizovatelů; má to mít pod kontrolou stát,“ říká zdroj autorky z řad zřizovatelů. 
• „(…) Zejména u malých venkovských zřizovatelů s velmi napjatým rozpočtem budou ředitelé narážet na nepochopení u některých odborně oprávněných výdajů. To jim ještě více zkomplikuje jejich práci a ohrozí vztahy s představiteli obce, které jsou pro jejich práci klíčové,“ uvádí Učitelská platforma.
• Koalice učebnicových nakladatelů (KUN) stav komentuje: „Problém (…) [je] ve složitém financování škol. A plánované změny ve financování (…) situaci dále zhorší.“

Jádro problému spočívá v narušení zavedeného principu financování školství: co souvisí se vzděláváním, je odpovědností státu; co souvisí s provozem budovy, je odpovědností zřizovatele. Převedením ONIV se tento princip láme. Pokud zřizovatel nově bude (kromě jiného) rozhodovat o tom, jaké učebnice škola nakoupí, včetně těch bez doložky, a podle kterých bude vyučovat v souladu s revizí RVP ZV, stát na něj tímto přenáší část své zodpovědnosti za zabezpečení kvalitní výuky.

V ČR na jednoho zřizovatele připadá v průměru 1,4 školy; 90 % z nich zřizuje pouze jedinou školu. Jedná se o malé obce ve fragmentovaném systému, v němž má ČR v poměru k počtu obyvatel výrazně vyšší počet obcí než většina evropských zemí. Větší města, která spravují škol více, si mohou dovolit zaměstnat experta na školství, který by s řediteli řešil potřeby škol (a rozuměl jim). Úředník malé obce, který má na starosti školství často jen jako jednu z mnoha agend, těžko dokáže posoudit, na které učebnice je vhodné poskytnout škole prostředky. Rozhodnutí bude v důsledku záviset více na individuálním vztahu s ředitelem školy než na odborných kritériích. Roli hraje také politická povaha komunálního úřadu zřizovatele.

Školy tímto ztrácí jistotu dlouhodobého plánování výdajů na učebnice a musí spoléhat na to, že zřizovatel upřednostní kvalitu vzdělávání před jinými prioritami. V nejhorším případě budou ředitelé muset každoročně „obhajovat“ výdaje na základní položky, jako jsou učebnice, což je časově i psychicky náročné. Asociace ředitelů ZŠ ČR v reakci na to dokonce vydala návod pro ředitele, jak jednat o důležitosti ONIV se zřizovatelem,⁶⁹ v němž urgují ke spolupráci s dalšími řediteli v obci. To může vést k užší meziobecní spolupráci škol, ale zároveň to ředitelům přináší další zátěž. Už tak administrativní zátěž ředitelů a škol v ČR patří podle výzkumů mezi největší v OECD.⁷⁰

V optimistickém scénáři však může užší spolupráce se zřizovatelem některým školám prospět: jak argumentuje MŠMT, zřizovatelé „znají potřeby svých škol nejlépe“ a mohou jim lépe vyjít vstříc než centrální rozpočtování ze strany státu.

Přesunem financování ONIV na zřizovatele však stát ztrácí kontrolu nejen nad reálnou výší výdajů, ale zejména nad jejich kvalitou – nemá přehled o tom, zda školy nakupují kvalitní učebnice (ideálně s doložkou), nebo zda zřizovatelé tlačí školy k úsporám⁷¹ na úkor kvality vzdělávání (např. prostřednictvím odkládání nákupu nových učebnic, které už tak ve školách nepodléhají moc časté obměně, nebo kupování méně finančně nákladných učebnic bez ohledu na kvalitu). Doložka totiž přesunem rozhodování o financování učebnic na zřizovatele získává čistě doporučující funkci na rozdíl od dosud fungující praxe.

3.6 Moderní učebnice: průběžná doporučení

• Sestavit standardy kvality učebnic, které by sloužily jako vodítka pro jejich tvorbu. Ke zvážení je také vypracovat doporučení pro výběr autorů učebnic nakladateli (dobrá praxe).
• Rozšířit definici doložkovatelných materiálů, aby zahrnovaly i digitální/multimediální komponenty; doplnit formulář pro recenzenty o posouzení digitálních/multimediálních komponent.
• Podpořit vznik moderních, inovativních učebnic propojených s digitálními výukovými materiály, které by nabídly diferencované úrovně textů a úloh pro různé potřeby žáků a umožnily učitelům přizpůsobit výuku individuálním potřebám třídy. 
• Podpořit pilotáže (se stanovením kritérií kvality) a znovunastartování systematického výzkumu učebnic.
• Podpořit přijetí úpravy legislativy na ochranu proti klamavé reklamě v oblasti učebnic.
• Vzdělávat zřizovatele o významu kvalitních učebnic ve vzdělávání.
• Legislativně obnovit vazbu mezi ONIV a doložkou.
• Aplikovat činnosti nastíněné v příkladu dobré praxe ve vzdělávací oblasti Geografie plošně na posuzování i dalších oblastí, jako například:
  • Pracovat na co nejužším propojení didaktiků, institucí vzdělávajících budoucí učitele, samotných učitelů, autorů učebnic a nakladatelů pro všechny předměty, aby byla podpořena implementace RVP ZV a nebyla jen formální, například skrze pracovní skupiny nebo metodické kabinety.
  • Dbát na kultivaci vztahů a na transparentní komunikaci s nakladateli/autory.
  • Důsledně uplatňovat kvalitativní kritéria při posuzování učebnic, i když to povede k odmítnutí nebo neprodloužení doložky.     
  • Spolupracovat i se zahraničními odborníky, například ve funkcích recenzentů či konzultantů.
  • Interně standardizovat výše popsané činnosti tak, aby podléhaly co nejmenší možné míře subjektivity hodnocení.

4. Zahraniční praxe v řízení kvality učebnic a potenciál pro přenositelnost do českého prostředí

4.1 Finsko

Finské národní smýšlení se v něčem podobá českému. Po dlouhém ovládání země různými jinými národy nebo režimy je ve společnosti, včetně učitelské profese, zakořeněná potřeba autonomie a liberálního volného trhu. Dnes zde ve školách prakticky neexistuje systematická kontrola inspekcí (i když to rozhodně neznamená, že neprobíhá evaluace škol) a učitelé mají relativní svobodu v tom, jaký výukový styl zvolí a jaké k němu použijí prostředky. Nebylo tomu tak ale vždy.

Když se zde během 70. let implementovala kurikulární reforma, stát skrze častou inspekční činnost ověřoval její důsledné dodržování. Součástí přísného dohledu bylo i schvalování učebnic, které se stalo klíčovým prvkem přechodu k plně komplexnímu systému – byly prostředkem přenosu a konsolidace nově zaváděných hodnot a postupů. Od této činnosti se ustoupilo až na začátku 90. let, když si byl stát jist, že je reforma dostatečně upevněná a kvalita vyučování dlouhodobě stabilní.

Od té doby pro učebnice neexistuje ekvivalent doložkového řízení, jsou hrazeny státem či samosprávou,⁷³ přesto jsou díky vysoké konkurenci mnoha srovnatelně velkých nakladatelů a jejich spolupráci se státem i učiteli⁷⁴ kvalitní. Předchozí zásahy státu totiž zvýšily kvalitu učebnic a nastavily vysoký standard.⁷⁵ Učebnice jsou většinou založené na vědeckých poznatcích, na jejich tvorbě se podílejí akademici a vysoce vzdělaní pedagogové. Učitelé (po kterých je v jejich zdejší náročné profesní přípravě taktéž vyžadován vysoký standard) je většinově vnímají jako efektivní oporu a usnadnění výuky. Běžnou praxí je, že ke všem učebnicím jsou metodické příručky pro učitele a doplňkové online materiály.⁷⁶ Dodnes tak zde zůstává míra využívání učebnic v hodinách velmi vysoká.⁷⁷

4.2 Švédsko

Přestože mělo Švédsko jako ostatní severské státy silnou tradici ve výzkumu učebnic, v kontextu strukturální reformy školství směrem k deregulaci v 90. letech došlo k jejímu úpadku. Mezinárodní asociace pro výzkum učebnic a vzdělávacích médií IARTEM se ze své švédské domoviny přemístila do Norska a spolu s tím přestal být na švédských univerzitách prominentní učebnicový výzkum, i když „přežíval“ v aktivitě jednotlivých akademiků.

Spolu s tím došlo v roce 1991 k „tichému“ odstranění státního schvalování učebnic, které bylo v platnosti od 30. let 20. století. Nicméně mělo spíše formální charakter a stát hleděl spíše na faktické chyby než na soulad s kurikulem.⁷⁸ Od té doby stát spoléhal na samoregulační ruku volného trhu.⁷⁹

V roce 2009 se Švédsko rozhodlo nahradit tištěné učebnice digitálními, avšak tento trend se v posledních letech zásadně obrátil poté, co výkony žáků v mezinárodním šetření PISA začaly klesat.⁸⁰ V roce 2023 vláda zavedla nový grant v celkové výši přes 150 milionů eur na nákup tištěných učebnic a příruček pro učitele⁸¹ nejen v kontextu uspěchané digitalizace,⁸² ale i pro podporu zavádění nového kurikula platného od roku 2028. Zároveň v červenci 2024 vstoupila v platnost úprava školského zákona, která zajišťuje, že žáci mají garantovaný přístup k učebnicím a dalším učebním pomůckám. Tyto skutečnosti bude kontrolovat švédská školní inspekce.⁸³ 

Země zároveň investuje i do iniciativ na podporu vztahů mezi nakladateli, státem a školami. Příkladem je nezávislý výzkumný institut Ifous, který je platformou pro spolupráci v posilování vzdělávání prostřednictvím výzkumu a vývoje. Ifous provozuje i Edtest, digitální prostředí založené na vědeckých metodách pro vzdělávání ředitelů a pedagogů, ve kterém je propojuje s organizacemi působícími ve vzdělávání.

4.3 Nizozemsko

Stejně jako Finsko a Švédsko prošlo Nizozemsko v 90. letech 20. století vlnou neoliberální deregulace, která se dotkla i učebnic.⁸⁴ Ústava garantuje školám svobodu volby učebních materiálů včetně učebnic – neexistují žádné detailní předpisy týkající se kurikula, obsahu, výukových metod ani materiálů.⁸⁵ Školy dostávají od vlády peníze na potřebné učebnice a učební materiály, které žákům zapůjčují zdarma.⁸⁶ Od roku 2025 se však tato zápůjčka zkrátila z pěti let na jeden školní rok. 

Ačkoliv je v Nizozemsku míra používání učebnic ve výuce vysoká,⁸⁷ učitelé si na jejich kvalitu často stěžují.⁸⁸ Podle nizozemské nezávislé organizace CLU (Centrum pro poradenství v oblasti učebních zdrojů) byla tato kvalita dlouhodobě přehlížena, ač se zdá, že se v posledních letech situace mění.⁸⁹ V roce 2022 vyšlo šetření, které upozornilo na nutnost zlepšit řízení kvality vzdělávání a rovnosti příležitostí, a v tématu převzal iniciativu tehdejší ministr školství Dennis Wiersma. Od té doby však Nizozemsko zažilo velkou fluktuaci ministrů školství, což komplikuje kontinuitu reforem.

V září 2025 nizozemské Ministerstvo školství, kultury a vědy zahájilo proces ustavení tzv. Aliance pro kvalitní učební zdroje, která by měla vytvořit národní standardy kvality na základě konzultací se stakeholdery. Ty pak budou sloužit jako vodítko pro nakladatele a školy. CLU zároveň přišlo s vlastními kritérii hodnocení kvality učebních materiálů nazvanými MILK (v překladu Nástroj měření kvality učebních zdrojů). Podle informací CLU by zároveň na začátku roku 2026 měl resort školství uveřejnit novou reformu týkající se řízení učebnic.

4.4 Polsko

Polsko na rozdíl od výše uvedených zemí podrobuje učebnice schvalovacímu řízení a restriktivní politice, avšak teprve od roku 2014. Předtím nesli finanční váhu nákupu učebnic zejména rodiče a náklady na učebnice se pohybovaly v rozmezí v přepočtu 1 500–3 000 Kč ročně na dítě. Od roku 2014 pořizuje žákům učebnice ze státního rozpočtu škola a zapůjčuje je na školní rok. Změna nepříznivě ovlivnila zejména nakladatele, někteří zbankrotovali, nebo dokonce zcela odešli z trhu, jelikož jim stát zcela znemožnil prodej učebnic pro nižší stupeň základního vzdělávání. Do roku 2018 se trh s učebnicemi snížil o 40 %, ačkoliv od roku 2017 stát zavedl tzv. hybridní model, který vydavatelům umožnil vrátit se i do nižšího primárního vzdělávání, avšak s nastavenými cenovými stropy.⁹⁰ Nakladatelé zároveň platí poplatek za účast ve schvalovacím řízení – za jednu doložku v přepočtu i více než 25 000 Kč.⁹¹

Ministerstvo školství v Polsku na svém webu poskytuje nakladatelům pokyny pro jazykovou a grafickou podobu učebnic⁹² a pro potenciální recenzenty definuje požadavky na jejich kvalifikaci.⁹³ Seznam těchto recenzentů⁹⁴ a schválených učebnic⁹⁵ zveřejňuje tamtéž. Ve výběru recenzentů je zohledněno, zda minimálně v uplynulém roce nevypracovávali jiné posudky, a následně jsou přidělováni nakladatelům. Pro schválení doložky jsou potřeba celkově tři recenze – dvě od odborníků či didaktiků a jedna recenze z hlediska jazykové přiměřenosti, s tím, že v plánu je rozšíření na celkový počet čtyř recenzí. Recenzní formulář⁹⁶ je aktualizovaný na digitální dimenze učebnic – ptá se kromě jiného i na způsob zpřístupnění učebnice v elektronické podobě či jakým způsobem jsou integrované další digikomponenty. Pokud učebnice obdrží dva negativní posudky, je žádost zamítnuta.

V současnosti se Polsko připravuje na reformu kurikula zaměřenou na kompetenční výstupy, která bude na základních školách v platnosti už od školního roku 2026/2027. Změny stát inicioval kromě jiného i na základě návrhů Tima Oatese, britského experta na vzdělávací kurikula. Na rozdíl od finského kurikula, které se implementovalo až desetiletí, jsou změny v polských vzdělávacích programech časté, každé tři nebo čtyři roky. Tvůrci učebnic mají na jejich zapracování někdy jen několik měsíců. I recenzenti mají krátký čas na vypracování posudků, což kvalitě neprospívá. Jelikož si učitelé vybírají učebnice na další školní rok již v létě a schvalovací řízení trvá podle nakladatelů v průměru 4–5 měsíců, musely by být učebnice k novému kurikulu připraveny již na začátku roku 2026. Bohužel, stejně jako v Česku, nakladatelé teprve čekají na přesné instrukce, které zatím nemají.

Polský státní výzkumný ústav pro vzdělávání IBE PIB ale uvádí, že navrhované změny kurikula byly připraveny tak, aby nebylo třeba vyměňovat učebnice a bylo možné využívat stávající. Nakladatelé by měli pouze poskytnout učitelům informace o tom, které části z dosud vydaných učebnic jdou nad rámec nového vzdělávacího programu.⁹⁷ To může u škol vyvolávat dojem, že změna je jen formální povahy, respektive že se jen ubírá vzdělávací obsah.

IBE PIB rovněž vypracoval ve spolupráci s Timem Oatesem návrh na úpravu postupu schvalování učebnic. Zahrnuje zavedení dodatečného metodického přezkumu, který je založen na poznatcích kognitivní vědy, zejména těch, které se týkají mechanismů učení a upevňování znalostí a dovedností.

4.5 Čím nás může zahraniční praxe inspirovat?

V mezinárodním kontextu není absence formálního schvalovacího systému sama o sobě ani pozitivum, ani negativum. Důležitou roli sehrává historické nastavení společnosti i existence jiných podpůrných mechanismů, které mají na kvalitu učebnic vliv, jako je investice do kvalitních učitelů či akademická participace na tvorbě materiálů. „Ve Finsku na systému vzdělávání pracují desítky let, vycházejí z mnoha výzkumů, učitelé jsou dobře připraveni, nakladatelé vědí, co dělají – v takovém prostředí snad ani nepotřebujete schvalovací systém, abyste dosáhli vynikajících výsledků. Ale odstranit schvalování v Polsku nebo v České republice podle mě není moc dobrý nápad,“ shrnuje Magda Lisewska, analytička největšího polského nakladatele Nowa Era.⁹⁸ Zatímco Finsko totiž budovalo svůj systém postupně od 70. let s aktivním státním dohledem, Česko i Polsko přešly po roce 1989 relativně rychle k tržnímu systému bez dlouhého přechodného období kontroly kvality.

Země jako Nizozemsko si naopak začínají uvědomovat, že bez řízení kvality a bez regulace volný trh sám od sebe kvalitní učební materiály nezaručí. Dobrým krokem vpřed je nejen vypracování standardů kvality, ale zahrnutí všech zainteresovaných aktérů do dialogu o jejich podobě. Inspirativní je také vznik nezávislé výzkumné organizace CLU, která stojí mezi státem a trhem.  Podobnou funkci zastává i švédský nezávislý výzkumný institut Ifous, který je platformou pro dialog mezi státem, nakladateli, učiteli a výzkumníky. Bylo by vhodné zvážit, zda by ze zřízení takové instituce nemělo zisk i Česko.

Polský model se českému podobá nejvíce, pravděpodobně z důvodu kulturní blízkosti i podobného historického vývoje. Na rozdíl od jiných zemí, které doložkové řízení zrušily, Polsko svůj schvalovací systém aktivně modernizuje – zohledňuje i digitální část trhu učebnic a na základě spolupráce s odborníkem Timem Oatesem jej dále zkvalitňuje. Problematické jsou však časté systémové změny a revize kurikula. Ty dávají velmi omezený čas na přípravu a nenabízí dostatečnou oporu pro nakladatele i školy. Zároveň signalizují směrem ke školám, že se nejedná o zásadní změny, i když opak je pravdou. Tato situace je pro české prostředí nežádoucí.

Tabulka 2: Porovnání přístupů v jednotlivých zemích
Jaká zahraniční opatření v řízení kvality učebnic by mohla Česko inspirovat:

• Vypracování standardů kvality učebnic v dialogu s relevantními aktéry (odborníci z praxe, oboroví didaktici, učitelé, ředitelé, autoři učebnic, nakladatelé…).
• Aktualizování recenzních formulářů s ohledem na digitální komponenty.
• Zvýšení transparentnosti doložkového řízení s jasnou komunikací o kritériích.
• Legislativní zakotvení práva žáků na učebnice.
• Zapojení mezinárodních expertů do reformy doložkového řízení.
• Podpoření obnovení výzkumu učebnic, například prostřednictvím nezávislého akademického pracoviště.
• Budování kultury spolupráce mezi státem a nakladateli.
• Zachování systému doložkového řízení jako takového.

5. Návrhy na zlepšení doložkového řízení a kvality učebnic

Vysvětlivka:

+ Pozitivní aspekty

– Negativní aspekty nebo rizika

Varianta A: Aktualizace doložkového řízení 

Rozšíření definice toho, co spadá do doložkovatelných učebních materiálů, a aktualizace schvalovacího řízení tak, aby odpovídalo novému RVP ZV.

+ Poskytla by dobré vodítko pro nakladatele ve vývoji učebnic.

+ Podpořila by situaci, kdy školy budou mít k dispozici materiály poplatné novému RVP ZV co nejdříve, a měla tudíž přínos i pro samotnou implementaci revize.

– Sama o sobě tato varianta nemusí vyřešit všechny problémy řízení kvality učebnic (pokud by nedošlo i k aktualizaci kvalitativních kritérií).

Komentář EDUinu: Varianta představuje nutný základ, který palčivě chybí, ale který doporučujeme kombinovat s dalšími opatřeními (zejm. standardy kvality).

Varianta B: Dobrovolná akreditace/certifikace nakladatelství nad rámec doložek

Nakladatelé by se ucházeli o dobrovolnou akreditaci nebo certifikaci („pečeť kvality“) nakladatelství jako celku, která by oceňovala kvalitu jejich produkce.

+ Nakladatelé by o akreditaci/certifikaci na trhu soutěžili, a tudíž si zvyšovali prestiž.

+ Školy by získaly lepší orientaci v celkové kvalitě nabídky nakladatelů, ne jen jednotlivých učebnic.

– Varianta vytváří dodatečnou administrativní, finanční a personální zátěž nejen pro stát ve vyhodnocování, ale i pro nakladatele.

– Nevhodně nastavená kritéria pro posuzování kvality nakladatelství by mohla některá z nakladatelství nespravedlivě zvýhodňovat, nebo naopak poškozovat.

Komentář EDUinu: V silně konkurenčním českém tržním prostředí považujeme variantu za riskantní, pokud by byl systém aplikován nesprávně. Navíc by certifikace byla spojena s vysokými nároky na nezávislé odborníky a jejich financování.

Varianta C: Autoevaluace ze strany nakladatelů, ale s důslednější inspekční činností ve školách

Při vstupu do schvalovacího doložkového řízení by nakladatelé deklarovali například v čestném prohlášení, že učebnice splňuje jeho podmínky. Zaměstnanec NPI ČR by pouze namátkově zkontroloval soulad, s tím, že druhou linií kontroly by mohla být ve školách ČŠI.

+ Snížení personálních nároků na doložkové řízení.

+ Zlevnění doložkového řízení pro stát.

– Vyžadovalo by úzkou spolupráci MŠMT/NPI ČR a ČŠI.

– Dodatečné personální, odborné a finanční náklady pro ČŠI.

– Je otázkou, zda zpětná kontrola zabrání možnosti vydávání a využívání nekvalitních učebnic, ke zjištění této skutečnosti může dojít až po několika letech výuky.

• Vytváří tlak na školy, jak kvalitní učebnice používají, a menší na autory/nakladatele.

Komentář EDUinu: Učebnici je potřeba posuzovat jako celek, kontrola například jen části učebnice pouze jedním úředníkem není dostatečná a nejspíš ani technicky reálná. Zároveň není v moci ČŠI, která posuzuje koncepci školy jako celku, hodnotit učebnice užité v každém předmětu zvlášť, navíc by to na její inspektory mělo velmi specifické požadavky z hlediska odbornosti. I když tato praxe v jiných zemích, jako je výše zmíněné Švédsko, fungovat může, v českém prostředí se jedná v současné době o neukotvenou praxi. Hodnotíme jako velmi problematické.

Varianta D: Zachování stejného systému doložek s finanční spoluúčastí nakladatelů

Stávající systém doložek by zůstal zachován (resp. by byl aktualizován), ale nakladatelé by se na účasti v řízení finančně podíleli, například jednorázovým poplatkem za zahájení doložkového řízení nebo částečným hrazením práce recenzentů.

+ Stát by získal prostředky navíc na kvalitní provoz doložkového řízení.

+ Někteří nakladatelé jsou v zásadě tomuto kroku nakloněni (avšak v závislosti na výši poplatku).

+ Varianta by mohla působit jako motivační nástroj: nakladatelé by si důkladněji rozmysleli, s kolika tituly vstoupí do doložkového řízení, a věnovali by větší pozornost kvalitě materiálů již před jejich předložením k posouzení.

– Podobný systém fungoval před rokem 2003, ale v tehdejším kontextu se neosvědčil. Bylo by nutné kombinovat s vypracováním a aplikací standardů kvality.

Komentář EDUinu: Polsko, země s podobným systémem tomu našemu, již tento systém finanční spoluúčasti nakladatelů uplatňuje. Poplatek za účast v doložkovém řízení je zde ale poměrně vysoký, bylo by nutné vést debatu o jeho rozumné výši v českém kontextu.

Varianta E: Zrušení doložkového řízení

Úplné odstranění mechanismu udělování doložek státem v duchu volného trhu. Školy by mohly využívat jakékoliv učební materiály, které uznají za vhodné, pravděpodobně již však ne z přiděleného rozpočtu, ale například z příspěvků rodičů.

+ Ušetření státu na výdajích na doložkové řízení.

– Ztráta jediného nástroje státu pro řízení kvality učebnic.

– Potenciální zvýšení míry pořizování nekvalitních učebnic by mohlo prohlubovat nerovnosti mezi školami, případně mít dopad na vzdělávací výsledky žáků.

– Z toho pramení v dlouhodobém horizontu možnost vyšších výdajů státu na nápravu stavu.

Komentář EDUinu: Ačkoliv některé země (Finsko, Nizozemsko, Švédsko) systém státního schvalování opustily, neukazuje se to plošně jako řešení zajišťující lepší kvalitu učebnic. Na českém trhu se v současné chvíli nachází i učebnice bez doložek, které mají podle odborníků hrubé chyby a nepřesnosti. Situace v severských zemích je odlišná vzhledem k odlišnému kulturnímu kontextu a systému fungování vzdělávacího systému. Hodnotíme jako nežádoucí.

Varianta F: Expertní řízení kvality nezávislou institucí

Kvalitu učebnic by neřídil stát, ale nezávislá výzkumná organizace, která by se na učebnice specializovala.

+ Varianta by umožnila znovunastartování systematického výzkumu učebnic v Česku.

+ Umožnila by posílit objektivitu posudků a celého schvalovacího procesu.

– Finančně náročná varianta, vyžaduje politickou vůli.

– Bylo by nutné zajistit, aby instituce byla skutečně nezávislá a její doporučení se promítala do praxe.

Komentář EDUinu: Některé zahraniční země, jako například Nizozemsko, v posledních letech profitují ze zřízení podobné instituce, která vypracovala standardy kvality založené na podloženém vědeckém poznání. 

Doplňující možná opatření, která je možné s variantami volně kombinovat:

a) Definování a aplikace standardů kvality na recenzní řízení

b) Zpřístupnění informací o učebnicích s doložkou a výsledky posudků pro učitele v databázi / centrálním portálu

• Řeší informační asymetrii mezi učiteli a nakladateli
• Vytváří „tlak zespodu“ na kvalitu.
• Motivuje nakladatele soutěžit na trhu o nejlepší hodnocení.
• Vyžaduje ochranu totožnosti recenzentů (např. anonymizace)

c) Pilotáž jako součást vývoje učebnice a doložkového řízení

• Pokud by nebyla povinná, tak alespoň motivační (za „body“ navíc v posudku).
• Potřebná k efektivnímu vyhodnocování a měření dopadu v praxi.
• Bylo by však nutné stanovit zpřesňující kritéria pro zaručení kvality a efektivity pilotáží.

d) Sankcionovaná karenční doba a kontrolní mechanismy 

• Pro žádosti o doložku příliš brzy znovu po zamítnutí (např. 1 rok).
• Pro recenzenty spolupracující na konkurenční učebnici jako ošetření potenciálního střetu zájmů (např. 3 roky, popř. po dobu trvání doložky učebnice).

e) Digitalizace doložkového řízení

• Nejen zahrnutí digitálních komponentů do hodnoticího formuláře, ale i digitalizace samotného zpracovávání posudku, které by přineslo zefektivnění řízení.

f) Inspirace peer‑review procesem v periodicích v akademickém prostředí

• Větší počet recenzentů by přinesl větší objektivitu recenzí.
• Chráněná totožnost recenzentů.
• Princip tzv. desk reject: možnost zrychleného zamítnutí žádosti o doložku, pokud učebnice zjevně nesplňuje základní kritéria (např. obsahuje závažné faktické chyby, není v souladu s RVP ZV či Ústavou ČR), bez nutnosti kompletního recenzního řízení. Snížení personálních nároků a úspora času i financí.

g) Omezení produkce nakladatelství, například v podobě zastropování maximálního možného počtu učebnic s platnou doložkou od jednoho nakladatele

Komentáře EDUinu: 

• Rizikové, mohlo by potenciálně způsobit podobný pád trhu učebnic jako v Polsku po roce 2014.

• Vytvářelo by riziko politizace výběru – tedy otázku, kdo a podle jakých kritérií by rozhodoval o tom, které učebnice jsou ty „nejsprávnější“ nebo „nejdůležitější“.
• V důsledku toho by pravděpodobně učebnice na menší předměty / s menší hodinovou dotací nebyly.

6. Závěr a celková doporučení

Role učebnic ve vzdělávacím procesu je zásadní, avšak dlouhodobě podceňovaná. To potvrzují i mezinárodní zkušenosti, které zdůrazňují jejich důležitou funkci v zajištění kurikulární koherence, dosahování rovnosti ve vzdělávání, snižování zátěže a podpoře učitelů i usnadnění orientace škol v široké nabídce titulů.

Současný benevolentní a neaktuální systém schvalování doložek učebnicím dostatečně nepřispívá k jejich zkvalitňování. Není však namístě jej zrušit, přináší pro český kontext i tak jasná pozitiva:

• Poskytuje státní garanci kvality učebnic: je jediným nástrojem státu na řízení kvality učebnic v ČR, i když do něj vstupují nakladatelé dobrovolně, většinou tak činí kvůli tlaku trhu, který o doložkované učebnice stojí.⁹⁹
• Přes jeho byrokratickou povahu není příliš restriktivní vůči trhu (na rozdíl např. od polského příkladu).
• Kombinace odborného a praktického pohledu prostřednictvím dvou typů recenzentů umožňuje v ideálním případě komplexní pohled na kvalitu učebnic.

Riziková místa současného nastavení řízení však převládají:

• Učebnice nejsou v rámci doložkového řízení systémově podrobovány kvalitativním analýzám ani nárokům na (komplexní) pilotáže.
• Personální a finanční náročnost: vysoké časové, odborné a administrativní nároky na zaměstnance NPI ČR, které mohou zvýšit riziko chybovosti v procesu; současně značné finanční náklady na státní rozpočet.
• Riziko neobjektivity: důvěra v neporušování střetu zájmů pouze na základě čestného prohlášení, bez kodifikace podmínek nebo sankcí.
• Nejasně definovaná kritéria pro recenzenty v hodnoticím formuláři a chybějící jednotná metodika, jak postupovat v hodnocení.
• Nedostatečná transparentnost: posudky nejsou veřejně dostupné na stránkách resortu školství; celkově netransparentní proces schvalování.
• V procesu vypořádávání připomínek nemá externí recenzent možnost ověřit si, jak kvalitně byly ve skutečnosti kritické připomínky vypořádány.
• Recenzentská činnost není dostatečně zohledněna v systému hodnocení akademických pracovníků na VŠ, a tudíž pro ně nemusí být motivující. 

Ze závěrů analýzy vyplývá, že pro podporu implementace nového RVP ZV jsou učebnice zásadním nástrojem, který by měl nabídnout kvalitní a propracovaný obsah v souladu s kurikulem. Pokud školy nebudou mít kompatibilní učebnice k dispozici kvůli nejistým podmínkám nakladatelů a nejasné komunikaci s nimi ze strany státu, může být včasná a rovnoměrná implementace ohrožena, a změny ve školách budou pouze formální.

Analýza zároveň identifikovala, že přesun nakládání s ONIV, z nichž se hradí učebnice, od ředitelů škol na zřizovatele představuje nesystémový prvek, který může prohloubit nerovnosti mezi školami v závislosti na tom, jaké priority nastaví jejich zřizovatelé a zda nebudou tlačit na úspory na úkor kvality. Tím, že zaniká právní povinnost škol nakupovat z rozpočtu ONIV pouze učebnice s doložkou, ztrácí stát efektivní nástroj kontroly kvality. 

Ze všech těchto důvodů považujeme za klíčové, aby stát nerezignoval na aktivní řízení kvality učebnic, a naopak zvážil přijmout následující opatření:

Poznámky:

¹ Analýza byla dokončena v prosinci 2025, v době jejího uveřejnění tak již mohly některé popsané skutečnosti projít změnou.

² Podle informací MŠMT všechny OVU právě procházejí revizí s důrazem na vyhovění sílícímu požadavku terénu na jejich vyšší konkretizaci.

³ Stará, J.: Práce učitelů s učebnicemi. Univerzita Karlova, Pedagogická fakulta, 2019, s. 145. Dostupné zde.

⁴ Marytová, A.: Analýza nákupního chování – vybraný typ učebnic. Diplomová práce, Západočeská univerzita v Plzni, 2018, s. 54. Dostupné zde.

⁵ Klapko, D.: Evaluace učebnic jako cesta k optimalizaci výchovně-vzdělávacího procesu. V: Maňák, J., Klapko, D. (ed.): Učebnice pod lupou, Pedagogický výzkum v teorii a praxi, sv. 4, 2006, s. 49.

⁶ Sikorová, Z., Václavík, M., Červenková, I.: Užívání tištěných a digitálních zdrojů v práci učitelů 2. stupně ZŠ: hybridizace a remixování. Studia paedagogica, 2019, roč. 24, č. 3, s. 123. Dostupné zde.

⁷ Oates, T., Mouthaan, M., Fitzsimons, S., Beedle, F.: Changing texts – an international review of research on textbooks and related materials. Cambridge University Press & Assessment Research Report, 2021, s. 48. Dostupné zde.

⁸ Cambridge Assessment, The Cambridge Approach to Textbooks, 2016, s. 5. Dostupné zde.

⁹ Například v: Maňák J., Knecht, P. (eds): Hodnocení učebnic, 2007.

¹⁰ V posledních letech například zde, zde či zde.

¹¹ Schmidt, W. H., Prawat, R. S.: Curriculum coherence and national control of education: issue or non‐issue? Journal of Curriculum Studies, 2006, roč. 38, č. 6, s. 641–658.

¹²  Oates, T., Mouthaan, M., Fitzsimons, S., Beedle, F.: Changing texts – an international review of research on textbooks and related materials. Cambridge University Press & Assessment Research Report, 2021.

¹³ Povaze této analýzy ale nepřísluší posuzovat didaktické přístupy.

¹⁴ Wilkens, H. J.: Textbook approval systems and the Program for International Assessment (PISA) results: A preliminary analysis. IARTEM e-Journal, roč. 4, č. 2, s. 67, 2011. Dostupné zde.

¹⁵ Tamtéž, s. 70.

¹⁶ Respektive zapůjčovat na školní rok.

¹⁷ Podle § 27 odst. 1, 3 a § 160 zákona o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon, dále jako ŠZ).

¹⁸ Greger, D.: Proces schvalování učebnic v historickosrovnávací perspektivě. Pedagogická orientace 3, 2005, s. 112.

¹⁹ Pořízková, L.: Učebnice jako res publica. Lektorské posudky prostředkem vyjednávání konsenzu. V: V obecném zájmu: cenzura a sociální regulace literatury v moderní české kultuře: 1749–2014. Academia: Ústav pro českou literaturu AV ČR, 2015, s. 1510. Dostupné zde.

²⁰ Tamtéž, s. 116.

²¹ MŠMT, Sdělení MŠMT k postupu při zařazování učebnic a učebních textů do seznamu učebnic vydávaného na základě § 40, odst. 1, zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, č. j. 28996/2002-20. Praha, 2003.

²² Maňák, J.: Učebnice jako kurikulární projekt. V: Maňák J., Knecht, P. (eds): Hodnocení učebnic, 2007, s. 30.

²³ Ačkoliv v souvislosti s blížící se platností revidovaného RVP počet neudělení doložek oproti minulým letům podle dat MŠMT stoupá.

²⁴ Podle dat MŠMT nebyla udělena doložka za rok 2024 13 učebnicím a za rok 2025 16 učebnicím. Nutno vzít v potaz, že pro rok 2024 nejsou ukončeny ještě 4 žádosti (stále se vypořádávají připomínky, ev. se řeší rozhodčí posudek), pro rok 2025 není ukončeno 46 žádostí.

²⁵ MŠMT, Seznam učebnic a učebních textů se schvalovací doložkou pro základní vzdělávání. Dostupný zde.

²⁶ Herman, J., Chrápavá, V., Jančovičová, E., Šimša, J.: Matematika pro nižší ročníky víceletých gymnázií – Hranoly. Prometheus, 1995.

²⁷ MŠMT, Seznam učebnic a učebních textů se schvalovací doložkou pro základní vzdělávání. Dostupný zde, verze 11/2025.

²⁸ Marytová, A.: Analýza nákupního chování – vybraný typ učebnic. Diplomová práce, Západočeská univerzita v Plzni, 2018, s. 54. Dostupné zde.

²⁹ Viz zde.

³⁰ Sdělení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy k postupu a stanoveným podmínkám pro udělování a odnímání schvalovacích doložek učebnicím a učebním textům a k zařazování učebnic a učebních textů do seznamu učebnic, příloha č. 5. Aktuální platná podoba zde.

³¹ Například pokud se oba posudky mezi sebou v závěrech významně liší nebo pokud jsou oba negativní a nakladatel si přeje se odvolat.

³² Dostupný ve Sdělení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy k postupu a stanoveným podmínkám pro udělování a odnímání schvalovacích doložek učebnicím a učebním textům a k zařazování učebnic a učebních textů do seznamu učebnic, příloha č. 5. Aktuální platná podoba zde. Dosud neexistuje nová verze sdělení poplatná k revizi RVP ZV z roku 2025.

³³  Informace pochází z komunikace autorky se zástupci MŠMT.

³⁴ Tamtéž, s. 123.

³⁵ Stará, J.: Práce učitelů s učebnicemi, Univerzita Karlova, Pedagogická fakulta, 2019, s. 145. Dostupné zde.

³⁶ Trahorsch, P., Bláha, J. D.: The influence of visualization quality of geographical phenomena on childrenʼs conceptions: the results of a quantitatively oriented study. Journal of Geography, roč. 121, č. 3, 2022, s. 100–114. Dostupné zde.

³⁷ Stará, J.: Práce učitelů s učebnicemi, Univerzita Karlova, Pedagogická fakulta, 2019, s. 145. Dostupné zde.

³⁸ Z Mimořádného šetření MŠMT z 24. června 2025 ke zjištění stavu učitelů v regionálním školství, dostupné zde.

³⁹ Sikorová, Z., Václavík, M., Červenková, I.: Užívání tištěných a digitálních zdrojů v práci učitelů 2. stupně ZŠ: hybridizace a remixování. Studia paedagogica. 2019, roč. 24, č. 3, s. 123. Dostupné zde.

⁴⁰ Stará, J.: Práce učitelů s učebnicemi, Univerzita Karlova, Pedagogická fakulta, 2019, s. 145. Dostupné zde.

⁴¹ Stanovit počet všech vydavatelů nějaké formy učebnice v ČR včetně fyzických osob, například učitelů, kteří o doložku nežádají nebo ani z povahy učebního materiálu žádat nemohou, není v našich možnostech. Z hlediska zaměření analýzy tak pracujeme pouze se seznamem učebnic a učebních textů se schvalovací doložkou pro základní vzdělávání MŠMT z listopadu 2025. Dostupný zde.

⁴² Z prohlášení z ledna 2023 dostupného zde. Podle zástupců KUN toto číslo již nemusí být zcela aktuální.

⁴³ Marytová, A.: Analýza nákupního chování – vybraný typ učebnic. S. 45–46. Dostupné zde.

⁴⁴ Mikulka, J. v diplomové práci Reklama ve školních učebnicích aneb nový mediatyp?, 2017, s. 31–32.

⁴⁵ Sdělení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy k postupu a stanoveným podmínkám pro udělování a odnímání schvalovacích doložek učebnicím a učebním textům a k zařazování učebnic a učebních textů do seznamu učebnic. Dostupné zde.

⁴⁶ Skutečnost, zda učebnice má platnou doložku, je možné si ověřit na stránkách MŠMT zde.

⁴⁷ Simbartl, P.: Validace interaktivních učebnic pro základní školy. Disertační práce, 2015. Dostupné zde.

⁴⁸ Čl. 2, bod 6 ve Sdělení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy k postupu a stanoveným podmínkám pro udělování a odnímání schvalovacích doložek učebnicím a učebním textům a k zařazování učebnic a učebních textů do seznamu učebnic.

⁴⁹ Čl. 3, tamtéž.

⁵⁰ Sikorová, Z., Václavík, M., Červenková, I.: Užívání tištěných a digitálních zdrojů v práci učitelů 2. stupně ZŠ: hybridizace a remixování. Studia paedagogica. 2019, roč. 24, č. 3, s. 111–129. Dostupné zde.

⁵¹ Stará, J.: Práce učitelů s učebnicemi, Univerzita Karlova, Pedagogická fakulta, 2019, s. 145. Dostupné zde.

⁵² ČŠI, Národní zpráva TALIS 2024, s. 51. Dostupná zde.

⁵³ Dostupné na https://dum.rvp.cz/.

⁵⁴ ČŠI, Národní zpráva TALIS 2024, s. 52.

⁵⁵ Viz zde.

⁵⁶ NPI ČR, Co je nového v Rámcovém vzdělávacím programu 2021 a 2025. Dostupné zde.

⁵⁷ MŠMT, TZ: MŠMT schválilo nové Rámcové vzdělávací programy pro předškolní a základní vzdělávání, 30. 12. 2024. Dostupné zde.

⁵⁸ MŠMT, TZ: MŠMT schválilo nové Rámcové vzdělávací programy pro předškolní a základní vzdělávání, 30. 12. 2024. Dostupné zde.

⁵⁹ V seznamu učebnic s platnou doložkou je možné nalézt již několik učebnic kompatibilních i s novou revizí.

⁶⁰ S. 46, dostupné zde.

⁶¹ Jako jsou školní pomůcky, výdaje na exkurze atd.

⁶² Tedy s platnou doložkou podle § 160 odst. 1 školského zákona.

⁶³ Tzn. nejedná se o mandatorní či kvazimandatorní výdaj.

⁶⁴ Ostatní neinvestiční výdaje (ONIV) v regionálním školství, edu.gov.cz. Dostupné zde.

⁶⁵ V roce 2024 byla výše ONIV 2,18 mld. Kč. MŠMT, Finanční prostředky stanovené ministerstvem pro školy a pedagogickou práci školních družin zřizované krajem, obcí nebo dobrovolným svazkem obcí v roce 2024, dostupné zde. Rozpočet MŠMT na rok 2024 byl 268 mld. Kč (MŠMT, Závěrečná zpráva o kapitole MŠMT za rok 2024, dostupné zde.)

⁶⁶ Podle § 160, 161 školského zákona.

⁶⁷ Například viz průzkum mezi členy Asociace ředitelů základních škol ČR, dostupný zde.

⁶⁸ Například v roce 2022, viz prohlášení spolku Pedagogická komora zde.

⁶⁹ Asociace ředitelů ZŠ ČR. Návod pro ředitele škol: Jak jednat se zřizovatelem o financování nepedagogů a ONIV, dostupné zde.

⁷⁰ Partnerství pro vzdělávání 2030+ a PAQ Research, Role zřizovatele školy v zemích s vynikajícími vzdělávacími výsledky a rovnými šancemi, 2023. Dostupné zde.

⁷¹ Potenciálně i ovlivněni marketingovým tlakem nakladatelů – nemáme však zatím informaci, že by se toto v praxi již dělo.

⁷² Šimik, O., Seberová, A., Šimlová, Ž., Göbelová, T.: Application of the „Powerful Knowledge“ Concept in School Geography: Topics for the Creation of the Curriculum and Learning Tasks. The Geography Teacher, 2023

⁷³ Eurydice, Finland: Funding in education. Dostupné zde.

⁷⁴ Guðmundsson, A.: Second International Textbook Summit: Quality, Functions, Supply & Demand. Menntamálastofnu a Cambridge Assessment, 2019. Dostupné zde.

⁷⁵ Oates, T.: Why Textbooks Count, 2014, s. 5–17. Dostupné zde.

⁷⁶ Crehan, L.: Chytrozemě – Tajemství úspěchu zemí s nejlepším vzděláváním na světě, 2022, s. 63–71.

⁷⁷ Moate, J.: Seeking understanding of the textbook-based character of Finnish education, 2021. Dostupné zde.

⁷⁸ Johnsson Harrie, A.: Staten och läromedlen: En studie av den svenska statliga förhandsgranskningen av läromedel 1938–1991 (The State and the Textbook: The State Approval Scheme för Textbooks and Teaching Aids in Sweden 1938–1991), Linköping University, 2009. Dostupné zde.

⁷⁹ Oates, T., Mouthaan, M., Fitzsimons, S., Beedle, F.: Changing texts – an international review of research on textbooks and related materials. Cambridge University Press & Assessment Research Report, 2021, s. 8. Dostupné zde.

⁸⁰ Viz zde.

⁸¹ The Guardian, Switching off: Sweden says back-to-basics schooling works on paper, 2023. Dostupné zde.

⁸² Eurydice, Ongoing reforms and policy developments, Sweden. Dostupné zde.

⁸³ Ministry of Education and Research in Sweden, Government investing in more reading time and less screen time. Dostupné zde.

⁸⁴ Reichenberg, M., Andreassen, R.: Similar but not the same: Comparing Norwegian and Swedish teachers’ influence on textbook selection and involvement in text discussions. IARTEM E-Journal, 2017, roč. 9, č. 1, s. 4–27. Dostupné zde.

⁸⁵ Inspectorate of Education. The Dutch educational system. Dostupné zde.

⁸⁶ Eurydice. Netherlands: Teaching and learning in general secondary education (HAVO, VWO). Dostupné zde.

⁸⁷ Wilkens, H. J.: Textbook approval systems and the Program for International Assessment (PISA) results: A preliminary analysis, IARTEM e-Journal, 2011, roč. 4, č. 2, s. 66. Dostupné zde.

⁸⁸ Bogaerds‑Hazenberg, S., Evers‑Vermeul, J., van den Bergh, H.: What textbooks offer and what teachers teach: an analysis of the Dutch reading comprehension curriculum, Reading and Writing, 2022, č. 35, s. 1497–1523. Dostupné zde.

⁸⁹ Viz zde.

⁹⁰ Kuc, R.: Government versus educational publishers: the changes of the paradigm in Poland. V: Second International Textbook Summit: Quality, Functions, Supply and Demand, 2019, s. 10–11. Dostupné zde.

⁹¹ Částky uvedeny podle formy učebnice zde, nižší jsou v případě, že jedná o učebnici cizího jazyka v pův. jazyce či učebnici přeloženou z polštiny do cizího jazyka.

⁹²  Dostupné zde.

⁹³ Viz zde.

⁹⁴ Viz zde.

⁹⁵ Viz zde.

⁹⁶ Dostupný vzor zde.

⁹⁷ Dostupné zde na webu IBE PIB.

⁹⁸ Z rozhovoru pro EDUin: Polanská, J.: Stát by se neměl vzdávat kontroly nad kvalitou učebnic, říká analytička největšího polského učebnicového nakladatelství, 2024. Dostupné zde.

⁹⁹ Mikulka, J.: Reklama ve školních učebnicích aneb nový mediatyp?, diplomová práce, 2017, s. 30.