Řízení školy: Hledání obsahu role zřizovatele aneb Čí je škola a kdo ji řídí?

(c) katerin lanska

Publikujeme text Miroslava Hřebeckého psaný pro Letní speciál časopisu Řízení školy. Česká republika je podle analýzy OECD zemí s druhým nejvíce decentralizovaným školstvím. Je to dobře, nebo špatně? Jaké to přináší problémy a jaká se nabízejí řešení? A kdo tedy celkově zodpovídá za kvalitu školy?

Velmi pečlivě jsem sledoval diskusi k novele konkurzní vyhlášky. Hlavní změnou mělo být především posílení odbornosti komise, boj se však svedl o jinou pasáž – podle novely mělo být výsledné pořadí kandidátů stanovené konkurzní komisí pro zřizovatele závazné ke jmenování nového ředitele školy. Zřizovatelé z obcí i krajů svorně vystartovali do protiútoku: „Nikdo nám nebude nakazovat, koho si můžeme jmenovat – je to naše škola a máme za ni přímou politickou odpovědnost,“ znělo, když to shrnu, od školského výboru Sněmovny přes konkrétní aktivní starosty až po stanovisko Svazu měst a obcí či Asociace krajů. Touto drobnou novelou jedné vyhlášky se poodhalil jeden doutnající problém, který se tak rozhořel naplno: nevyjasněný vztah centra a zřizovatelů při realizaci vzdělávací politiky a odpovědnost za pedagogickou kvalitu jednotlivých škol.

Kdo tady vlastně dělá vzdělávací politiku a kdo řídí školy?

Ke konci roku 2000 jsme definitivně opustili staré uspořádání státní správy a mnohé kompetence byly předány samosprávám, ať už nově vzniklým krajům, či postupně pozměněné třístupňové hierarchii obcí. Sledujme v tomto propletenci pro nás nejdůležitější vlákno. Školy naši předkové dávno v minulosti zakládali kvůli učení svých dětí, pedagogický proces by měl být tedy logicky primárním zájmem i dnes. Na koho přešla starost o kvalitu vyučování na školách?

V roce 2019 vidím školskou krajinu překreslenou od té minulé značně odlišně. A po pravdě, nejde o krajinu příliš úrodnou, kameny převládají. Nahoře býval pan král, někdo, kdo exekutivně rozhodl. Kdo je to dnes? Ministerstvo? Chce se mi provokativně zeptat: A které, když hlavní problém českého školství spočívá v rapidní podfinancovanosti? I když pomineme peníze, MŠMT připomíná ve vší nahotě vojevůdce bez vojáků. Jeho představitelé hořce mimo záznam poznamenávají, že nejsou schopni školy ani pořádně oslovit, natož u nich něčeho docílit. Dokonce je záviděno ČŠI, že si vybudovala svůj přímý systém spojení s terénem v rámci InspIS, zatímco ministerstvo ničím podobným nedisponuje.

Kdo tedy souhrnně ovlivňuje, co a jak se bude učit? Svou národní kurikulární radu nemáme, na rozdíl třeba od Finů, kde v ní sedí 450 nezávislých expertů. Pominu úsměvné excesy ústavních činitelů, kdy jednou předseda vlády domluví znovuzavedení dílen se šéfem zaměstnavatelské asociace, jindy prezident poradí, jak dál s inkluzí. Národní program pro vzdělávání máme ve školském zákoně deklarován od roku 2005, a stále na něj nedošlo. Škoda, při jeho tvorbě bychom se mohli pokusit o hledání celospolečenské shody nad cíli vzdělávání. Kurikulum v současnosti definuje rámcový vzdělávací program, který garantuje Národní ústav pro vzdělávání, přímo řízená organizace ministerstva. Nostalgici tiše vzpomenou původní VÚP a NÚOV, které před svým sloučením původní kurikula připravovaly. Nejpozději po náběhu škol na ŠVP (neplést se školami v přírodě – na ty se nenabíhá, ale přijíždí – pozn. aut.) muselo být bystrým pozorovatelům jasné, že ovládací lanko centrály ke školám se přetrhlo. Systém si dál vedl svoji, klíčové kompetence většina učitelů nepřijala a dál učila podle dřívějších osnov. Základem kurikulární reformy byla myšlenka, že vůbec není podstatné, co se učí, ale jak se to učí, a samotné informace jsou pouze nosič potřebných postojů a dovedností, či chcete-li kompetencí, případně gramotností. To uvízlo bohužel v jakémsi vakuu. Z tohoto pohledu byla tak zásadní reforma přehnaně ambiciózní a s totálně podceněnou komunikací směrem k učitelské veřejnosti. Jako by autoři předpokládali, že systém převrátí naruby pouhým vydáním rámcového vzdělávacího programu.

Za obsah a kvalitu výuky je v rámci školy celkově zodpovědný její ředitel. Je něco mezi ním a bezzubým státem? Zřizovatel a inspekce. Zřizovateli chybí především odbornost, k tomu se dostanu ještě později podrobně. A ČŠI? Kvalitu vyučování zkontroluje v rámci komplexní inspekční návštěvy podrobněji jednou za šest let. Představte si, že byste se stejnou periodou zhodnotili prvňáčka s tím, že další hloubková zpětná vazba bude v sedmičce. Vedle toho u inspekce stále převládá při kontrolní činnosti vlivem vyžadování „průkaznosti“ důraz na administrativu, takže ve výsledných zprávách čnějí mnohem výš průšvihy v dokumentaci než ve výuce. Systém má své jasné limity – přestože nová hodnoticí kritéria jsou velmi moderní a kvalitní (dle mého názoru jde o dnes v ČR nejlépe definovaný standard kvality ve vzdělávání), v praxi se inspekční tým na školu dostane na tři čtyři dny, za tu dobu dostupnými prostředky prostě neodhalíte úplně vše. Na druhou stranu nelze České školní inspekci upřít snahu o proměnu a posun k formativnosti hodnocení a radám, co konkrétně a jak měnit směrem k vyšší kvalitě.

V praxi má inspekce jedno úzké hrdlo: personální kapacity. I přes veškerou snahu a metodickou podporu ústředí se výkony odvíjejí od práce řadových inspektorů v terénu. A kvalita těchto lidí je různá. Mnozí jsou „srdcaři“, zkušení, ostřílení, vyzrálí. Najdou se ale i tací, kteří současné požadavky na moderní podobu vzdělávání z nejrůznějších důvodů posoudit nedokážou. Kulaté razítko bohužel drží v ruce stejné jako ti ostatní.

Co dnes musí splnit člověk, aby se stal školním inspektorem? Vysokoškolské vzdělání, pět let praxe před tabulí a úřednickou zkoušku. Toť vše. Hypoteticky: ve 24 dostuduji, před třicítkou, nezralý, se sotva usazenými základními pedagogickými dovednostmi jsem inspektorem. Je to samozřejmě dolní strop a na posty se dělají výběrová řízení, ale v době všeobecného podstavu všech profesí visí na některých inspektorátech inzeráty takřka neustále. Laťka pro vstup je nízko nad zemí. Přetlak zájemců se nekoná i z důvodu, že pozice inspektora není žádnou vysněnou kariérní příčkou, většina učitelů si vůbec nedovede představit, že by je tento post jakkoliv oslovil. Kariérní systém nemáme, platově není žádný viditelný rozdíl od platu středoškolského pedagoga. Naopak učitel přechodem k inspekci ztratí kontakt s dětmi a radost z jejich úspěchů, která ho při učení tak nabíjela. I o smyslu své práce bude jako inspektor přemýšlet asi častěji než jako učitel. Ponořen hluboko do paragrafů bude dělat v podstatě dokola stále stejných několik základních druhů práce, za nimiž ovšem bude muset jezdit křížem krážem, takže stále na cestách. A nad tím vším většinou pocit, že je někde jen nechtěně trpěn. Šance, že inspektora bude dělat špatný, zhrzený či přehnaně schematický a nekreativní adept, tu je a praxe to bohužel občas potvrzuje. A jakmile je tato osoba jednou uvnitř systému státní služby, je to nadlouho, ne-li navždy. Ideálem by bylo, kdyby se jednalo o nejprestižnější posty pro nejlepší a nejzkušenější ředitele, podobně jako mají soudci coby nejvyšší metu práci na Ústavním soudu. Tato fikce se však ve školství bohužel (zatím) nekoná.

Verdikt inspekce proto s ohledem na výše popsané personální limity nelze brát vždy absolutně a věcně nezpochybnitelně. Jenom hlavičkový papír se státním znakem nám to sám o sobě nezaručí. Problém je, že zřizovateli s jeho častým odborným deficitem vůči školství nic jiného než slepě věřit inspekční zprávě nezbývá a často vychází při řešení pouze z ní. A tak se namísto nějakého přešetřování a dlouhodobějšího ověřování reálnosti kontrolních závěrů v praxi inspekční zpráva stává v jeho ruce inkvizičním prutem, a někdy dokonce popravčím mečem. Nikoliv zajímavým nezávislým podnětem, který by pouze nasměroval zřizovatelův pohled na určité oblasti života školy, kde může být problém. Inspekce sice má systémové nástroje sledování kvality a určité vnitřní kontrolní mechanismy, ale vše je limitované a ve výsledku beztak zacyklené nazpět ke zřizovateli. A jeho možnosti? Nástrojů na řešení či přinejmenším ovlivnění stavu školy je více, většina z nich však spadá do měkkých, vyjednávacích kompetencí a z těch vysloveně tvrdých kromě extrémní možnosti školu zavřít zbývá v podstatě jen výběr ředitele. I tato metoda má velká omezení. Nechci teď zabředat do diskusí kolem znění konkurzní vyhlášky, ale už samotné vyhlášení konkurzu vyvolá malou erupci. A pokud zřizovatel používá nástroj střídání vedení příliš často, trpí tím celá škola – fluktuují učitelé i žáci a výsledky se zhoršují.

Čí je škola?

Zřizovatelé říkají často s mateřskou láskou „moje škola“, jiní se v ní chovají jako v době samoděržaví. Je skutečně jejich? Naše republika organizuje vzdělávání jako jednu z hlavních služeb moderního státu svým občanům. Jsou to občané ČR a zároveň obyvatelé nějaké obce. Takže z logiky nemůže být škola kompletně doménou jen obce, a státu nemůže být jedno, co se v ní realizuje. A pokud mu to nemá být jedno, měl by mít dostatečnou kompetenci a účinné nástroje do toho promlouvat. Samozřejmě jde o věc citlivou, příliš tlaku škodí, na druhé straně při bezzubosti nelze účinně a rychle zjednat nápravu tam, kde se něco nevyvíjí optimálně, natož systém někam koncepčně řídit a rozvíjet. Zřizovatel se navíc nachází mezi dvěma mlýnskými kameny – na jedné straně je objednávka státu na školství jako veřejnou službu, z druhé strany je tu vztah k jeho občanům – rodičům dětí školou povinných.

Přiznejme si, že při reformě státní správy a samosprávy se míra subsidiarity ve školství poněkud přehnala. Lze dnes efektivně či aspoň vůbec nějak řídit takto decentralizovaný systém? Změnou uspořádání stát téměř ztratil vliv na vzdělávací politiku dopadající na konkrétního žáka. Ve vyspělých zemích státní strukturu doplňuje bohatá síť nejrůznějších podpůrných organizací, často nevládních, která vyrůstá z podhoubí rozvinuté občanské společnosti. To je jistě užitečné a má smysl o tento participativní model usilovat. Vždy ale musí obsahovat nějakou exekutivní složku vybavenou příslušnými operativními pravomocemi a zajištěným financováním. A tímto segmentem jsou dnes obce, které, jak jsem již napsal ve svém názoru výše, postrádají v drtivé většině odpovídající odbornost k posouzení kvality vzdělávání a schopnost toto z kapacitních i expertních důvodů koncepčně rozvíjet. V porovnání s ostatními státy máme malou velikost obcí a mezi nimi je vysoký počet těch úplně malých. Všichni nemusíme být příznivci ministrocentrického modelu, ale zkusme si upřímně odpovědět na otázku: Lze nějak efektivně řídit takto decentralizovaný systém?

Právní subjektivita nutně povinná pro všechny?

Jako další problém přehnané subsidiarity se čím dál více ukazuje povinná právní subjektivita všech škol. Začíná být nad slunce jasné, že jsme při reformě zakrojili nůž příliš do hloubky. Dnešní systém má dvě základní vady: celkově je velmi nákladný a přetěžuje ředitele administrativou. Právě zde tkví onen český unikát, kdy naši ředitelé mají nejširší spektrum kompetencí (pregnantněji řečeno povinností) na světě. Pokud vezmeme třeba jednotřídní mateřskou školu v malé obci, nikdo se jí neptal, a právním subjektem dnes musí být, a to bez jakékoliv podpory ze strany státu. A tak nebohá ředitelka, která má pod sebou pouze druhou učitelku a paní na úklid, po večerech dopisuje výkazy, po nocích vymýšlí směrnici na GDPR a o víkendu plní školní webové stránky. Ostatně tento životní režim je důvěrně znám leckterému českému řediteli školy. Řešení? Ideálem by asi byla povinná právní subjektivita až od určité velikosti, pro ostatní dobrovolná. Podobně, jako tomu bylo v druhé polovině devadesátých let před reformou. Myšlenka svazkových škol jako jeden z alternativních modelů se mezitím nijak zvlášť neujala. Otázkou je, kdo by v případě návratu k nepovinné právní subjektivitě střešní kompetence převzal, když struktura školských úřadů zanikla. Logicky by to byl asi zřizovatel a nemuselo by to pro něj být příliš zatěžující, protože často stejnou agendu beztak dělají obce za sebe a mají na to vybudované kapacity, které by možná v některých menších obcích byly díky tomu lépe využity (účetnictví, GDPR, neresortní výkaznictví vůči ČSÚ apod.). Domnívám se, že nikdo dosud nevyčíslil, na kolik nás zavedení povinné právní subjektivity přišlo, a částka by byla patrně ohromující. Ostatně v souvislosti s reformou financování regionálního školství se vzhledem k prováděným propočtům a analýzám ozývají hlasy, že je tato rozdrobenost subjektů velmi zatěžující prvek, který limituje dostatek financí na budování pedagogických kapacit škol. A ministerstvo financí díky srovnání s ostatními evropskými státy ví, že naše uspořádání vychází v tomto jako jedno z nejdražších. A připomeňme: nejde jen o peníze, pokud ředitele poutá administrativa, nemůže se věnovat pedagogickému rozvoji své školy, takže to v důsledku dopadá především na žáky.

Kdo má zodpovídat za kvalitu školy?

Ve věci směřování školy a řízení kvality pedagogického procesu v současném uspořádání nejvyšší karty třímá v ruce zřizovatel, minimálně kompetencí výběru ředitele. Samostatnou podotázkou je, zda tato esa používá při hře, či mu zůstávají po celou dobu pasivně v ruce.

Kdo tím zřizovatelem je konkrétně? Přestože učitelská profese je na komunálních kandidátkách podobným magnetem na voliče jako ta lékařská, starosta nebo radní toho s největší pravděpodobností o školství příliš neví. A i kdyby to byl náhodou učitel, jaké povědomí bude mít o vzdělávací politice, o koncepčních materiálech resortu a mezinárodních pedagogických výzkumech? Stačí porovnat, kolik toho tuší (či spíše netuší) řadový učitel o řízení jeho školy. Můžeme tedy téměř s jistotou předpokládat, že ředitelovým nadřízeným je neodborník. V systému, kde starostovi ve věci školství shora v podstatě nic nenařídíte. Málokdo z nich vnímá, že když školu zřizuje a platí, měl by se zajímat i o její pedagogickou kvalitu. Neví jak a nemá na to čas. I kdyby stokrát chtěl a měl vzdělávání ve své obci jako prioritu, spolehlivě ho budou po většinu dní zaměstnávat na obci správní úkony a k tomu tisíc dalších uvalených povinností. Jejich šíří je na tom starosta ještě hůř než ředitel. Kdosi prý spočítal, že by se měl řídit asi 3 600 různými předpisy. Obnáší to předpoklad, že rozumí odpadovému hospodářství a provozu čističky, aerobním a anaerobním procesům na obecním hřbitově, bezpečnostní problematice od přechodů pro chodce po prevenci kriminality a výběrovým řízením nebo například podepisuje souhlasy s medikací svěřených osob, jimž je z titulu funkce opatrovníkem. Co bychom po něm ještě mohli chtít? Těžko se může stát expertem na kvalitu pedagogického procesu, zatímco například úřednické povinnosti by se u obce a školy v případě ustoupení od povinné právní subjektivity nejmenších škol sloučit daly, tam už know-how na obcích beztak existuje.

Oblast pedagogickou zřizovateli žádný předpis v rámci reformy státní správy a samosprávy výslovně do gesce neuložil, spoléhá se zde pouze na ministerstvo a ČŠI. Mezi státem a ředitelem školy tak vznikla ohromná dutina, přitom v oblasti, která je pro žáka nejdůležitější, a vyučovací proces by měl být hlavní funkcí školy.

Jak z toho ven?

Z analýzy úspěšných vzdělávacích systémů světa vyplývá, že nejvhodnější článek řízení kvality škol je na úrovni regionů. Distriktů takové velikosti, aby mohly vycházet z dobré znalosti místních podmínek a obsáhly detailně svých několik desítek škol. Za onen chybějící střední článek managementu by se daly do jisté míry považovat místní akční plány, které jsou primárně orientovány na pedagogickou kvalitu škol. V jejich případě nejde o prvek řízení, ale podpory. Funkčnost tohoto řešení je MAP od MAPu navzájem velmi různorodá. Nicméně pokud by se stát touto cestou vydal a tento modul se pokusil institucionalizovat i po skončení podpory této struktury z evropských fondů, mohlo by to být částečné řešení problému. Otázkou je míra rozdrobenosti takových organizačních jednotek. Úroveň ORP je asi zbytečně malá, ta krajská, jak se ukazuje, už je příliš velká a jednotlivým školám zcela vzdálená. MAPů je 227, krajů 14. Oním ideálním kompromisem se mohou jevit staré dobré okresy, kterých je 76 plus hlavní město Praha. Píšu JE, protože i přes zrušení okresních úřadů v roce 2003 je okresní struktura stále zachována například pro potřeby soudů, policie, archivů, úřadů práce a dalších složek státní správy, takže nejde o úplně mrtvý model.

Zde se možná pamětníkům zamlží nostalgicky oči a napadne je: okresní podpora, to už tady přece bylo. A vzpomenou si například na dřívější pedagogická centra, jež se nyní částečně snaží napodobovat vznikající metodické kabinety. Tak si hrdě přiznejme, že se mistr tesař kdysi utnul a realita nám ukázala, že starý systém byl v něčem funkčnější než ten dnešní. A pojďme rovnou o krok dál, dnešní recepty velí poskytovat slabším školám cílenou podporu a vyšší kapacity ke zlepšení, z čehož bude těžit celá společnost. Budou se tak odbourávat alarmující regionální disparity s cílovou vizí, aby nejlepší škola pro každého byla ta přes jeho ulici. K vyrovnávání rozdílů by museli vzniknout nějací superintendanti – konzultanti cílené podpory. Například ve Finsku nebo v Anglii tuto konzultační metodickou strukturu mají. Takový systém by měl poskytovat především odbornou personální podporu, a to nejen učitelům, ale i ředitelům po celou dobu výkonu jejich mandátu. Skrze podobnou mikroregionální strukturu Finové organizují například i materiální vybavování škol, které jde až do takových komfortních detailů, že zaměstnávají údržbáře, který dokola objíždí své svěřené školy a opravuje a seřizuje didaktickou techniku.

Síť místních akčních plánů z principu nikdy nemůže být strukturou rozhodovací. I zde je velký deficit odborné znalosti problematiky školství, jakkoliv se za ty čtyři roky řídicí struktury MAP mnohé naučily a mají dobře zmapovaný stav svých škol. Jsou ale pouhými organizátory podpory. Řešení regionálních exekutivních kapacit by měla hledat vznikající Strategie vzdělávací politiky ČR do roku 2030+, stejně jako jejich úlohu a redefinici role zřizovatele. Pokud budeme plánovat nějaké změny, poučme se z procesních chyb a rovnou jako nedílnou součást nových strategií a navazujících akčních plánů hledejme způsoby měření dopadu a metody ověřování. Proveďme nejprve důsledné analýzy předchozích modelů a vycházejme z reálných dat. V rámci navazujícího implementačního plánu by vznikající Strategie 2030 měla zodpovědět zásadní otázku: Kdo zajistí přenos změn z centrální úrovně na školy?

Ve vzniklé dutině dosavadního modelu zůstává ředitel coby hlavní garant kvality školy a procesů uvnitř. Tou nejrozumnější snahou zřizovatele je ho pečlivě vybrat, snažit se ho koncepčně řídit v duchu regionální vzdělávací strategie a dění ve škole monitorovat a skrze kvalitní a nezávislou evaluaci poskytovat vedení školy pravidelnou zpětnou vazbu. Metodicky se snaží zřizovatelům v jejich konání v tomto směru pomáhat Česká školní inspekce, ale není to její hlavní úkol, i ona přitom naráží na své kapacitní limity.

EDUin si přibral před několika lety zřizovatele jako jednu ze svých cílových skupin. Nabízíme jim podporu především skrze Klub zřizovatelů (https://mestavzdelavani.cz/klub-zrizovatelu). Z pohledu celého systému a několika tisíc škol jsou to však jen malé záplaty, z nichž čerpá velmi úzký okruh zapojených. I tak náročnější a obsáhlejší projekty, jako např. poskytované rozvojové audity škol, u nás narážejí na naše personální kapacity.

U příležitosti komunálních voleb jsme zveřejnili pro inspiraci materiál Vzdělávání přede-vším v každém regionu, kde jsme se snažili soustředit ze sféry vzdělávání konkrétní příklady dobré praxe z českých samospráv. Materiál je stále volně dostupný na našem webu www.eduin.cz.

Zajímavou možností se ukázalo být hledání sdružené podpory v rámci zřizovatele nebo místního akčního plánu. Občas realizuji pro ředitele workshop, kde mapujeme jejich role, které musejí vykonávat (soupis má přes 30 položek), a hledáme možnosti, co a jak delegovat. A právě pro zřizovatele nebo MAP může být výstup vzešlý z workshopu zajímavou možností podpory škol. V případě zadání s řediteli jako jeden z výstupů hledáme, s kterou částí agendy by mohl místní akční plán nebo zřizovatel pomáhat v soustředěné přenesené podobě a odbřemenit tak alespoň částečně své školy.

Výsledky jsou různé dle lokálních specifik, ale jako nejčastější vhodné agendy administrativně-technické podpory, které mohou být poskytované školám centrálně od zřizovatele nebo MAP, vychází:

  • administrativní podpora (létající hospodářka, jednotné, prověřené vzory dokumentů),
  • podpora přípravy a správy projektových žádostí (sdílený projekťák),
  • GDPR (společný pověřenec a jednotný manuál a vzory),
  • právní poradenství (poradce musí být specializovaný na školství!),
  • IT podpora,
  • účetnictví,
  • technická a servisní podpora (hodinový školník).

Věřme, že příprava Strategie vzdělávací politiky ČR do roku 2030+ všechny naznačené okruhy problémů zahrne a pokusí se navrhnout reálný model, který povede k vyšší kvalitě řízení a k jednoznačnější a funkčnější zodpovědnosti za kvalitu pedagogického procesu na školách.

Sebezpytovací minitest pro zřizovatele na závěr

K čemu slouží primárně naše škola?

  1. Jako pomník paní ředitelky / pana ředitele.
  2. Aby měli učitelé kam chodit do práce.
  3. Aby měly děti co nejhezčí známky.
  4. Aby se děti měly v místě bydliště možnost učit s radostí a dle míry svých schopností naplno pro život.

Co si primárně pomyslíme, když přijde ředitel požádat o mimořádný příspěvek pro školu?

  1. Školu nám byl čert dlužen, je to bezedná stoupa na peníze.
  2. Oni snad ředitelé závodí mezi sebou, kdo svého zřizovatele pumpne víc.
  3. Co nám zbývá, jinak by ředitel rozpoutal peklo u našich voličů.
  4. Předložte záměr, analyzujeme ho, posoudíme jeho koncepčnost a nezbytnost a budeme o tom diskutovat.

Kdo se u nás stará o kvalitu pedagogického procesu ve škole?

  1. Nikdo si na radnici stěžovat nechodí, tak je asi všechno v pořádku.
  2. To je věc ředitele, k čemu jinému by tam už pak byl.
  3. Máme přece Českou školní inspekci.
  4. Je to samozřejmě primárně věc ředitele školy, ale je dobré mít systém nezávislých pojistek, jejichž průsečíkem by měl být kvalitní systém interní i externí evaluace školy.

Přidat komentář

avatar
  Odebírat komentáře  
Upozorňovat mě na